政策性金融对我国企业跨国经营的金融支持

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摘　要：在经济全球化的背景下,需要建立一套完整的支持企业“走出去”的金融政策体系,增强提高国际竞争力的国家手段.为此,需要通过政策性资金来提高直接与间接支持模式的政策效果,建立以间接支持模式为主的政策性资金运作方式,探讨政策性资金运作与构建市场融资体系的互动关系,并提出相应的政策性建议.文章的分析表明：政策性资金的运用应当以间接模式为主,这样可以改变商业性机构和社会投资者的风险―收益分布,发挥政策性金融的杠杆作用.在此基础上,还需要进一步研究开发性金融和以市场化方式实现政策性目标的运营机制等问题.

关 键 词 ：政策性金融；海外投资：金融支持

实施“走出去”战略,是我国对外开放总体战略的重要组成部分,也是任何经济大国发展到一定阶段之后和适应经济全球化趋势的必然选择.有效实施“走出去”战略需要知己知彼,同时做好对内协调和对外协调两件事.加大金融支持,提供有效的金融服务,是有效实施“走出去”战略的重要一环.当前,如何进一步改进和完善金融服务,支持企业更好地“走出去”,是我们面临的一个重要课题.

一、我国企业跨国经营的现实环境与融资困境

从20世纪70年代末期至80年代中期,我国海外投资的投资主体是部委　级大型外贸公司、省级外贸企业、大型金融和远洋运输企业,投资领域主要集中在贸易、航运、金融、海外工程承包等行业.随着我国对外经贸关系的迅速发展,中国企业开始越来越多地尝试直接跨国投资生产经营,从20世纪80年代中后期至90年代中期,对外投资领域开始扩大到资源开发、加工制造业等领域.20世纪90年代中期以后,国有大型能源、资源企业纷纷走出国门,投资建厂建矿,中国企业海外投资重点逐步转向自然资源开采和加工制造业.从整个产业和地区投资看,2003年以后,尤其是以2004年为转折点,中国企业海外投资能源、资源型取向极为明显,产业和地区投资主要围绕能源、资源丰富地区开展,如拉美地区,同时,随着中国内地企业尤其是制造业企业的国际竞争实力增强,以家电产品制造企业和少数信息产品制造企业为代表的中国制造企业海外投资设立研发、制造中心的力度也在逐渐加大.

目前承担对中国企业提供海外投资政策性融资支持职责的唯一机构是中国进出口银行.1997年,根据中国人民银行的批示,中国进出口银行正式开始对中国企业的海外投资活动提供融资支持.随着“走出去”战略的提出和具体落实,我国政府对企业的海外投资活动从较为限制转为鼓励、引导、促进和保护,从鼓励以出口为目的的海外投资扩大到以资源占有和开发、获取技术为主要目的海外投资,与政府政策导向的转换相配合,中国进出口银行对我国企业海外投资的支持力度也因此开始逐渐加大,特别是进入2003年以后,国家明确对海外投资活动要大力支持.政策的全面“开禁”使进出口银行海外投资信贷业务发展势头尤为迅猛.然而,相比方兴未艾的中国企业海外投资的融资需求来说,中国进出口银行海外投资融资服务依然还有很大空间,而且自身也存在着一些问题.

政策性金融是长期稳定资金的重要供给者,但我国的现实情况却是它们无法满足经济增长和海外投资对长期稳定资金的需求.我国政策性银行组建的主要目的是接受原四大国有专业银行的政策性金融业务,为国有专业银行的商业化改革扫除障碍,因而自组建之初就背上了沉重的政策性呆帐形成的不良资产包袱.而且,在实际工作中,传统的政策性银行作为政府出纳.存在着严重的制度缺陷,它们主要依赖政府补贴,实行保本微利的目标.由于我国政策性银行资本补充仅仅依赖政府注资或政府担保下的债务融资,单一的资本补充渠道使其资本充足率随着银行贷款规模的增加而进一步降低.资本充足率低直接影响了我国政策性银行抵御风险的能力.低资本充足率和高不良贷款率是我国政策性银行的现状,要维持政策性银行的运转只能依靠政府的财政补贴.这种低效率和高风险的现状不仅影响到其自身的资产回报率,从而制约了其长期运作的能力,而且也限制了其政策性金融功能的发挥.

与此同时,在企业跨国经营的国际竞争中,由于各国政府的积极参与和相关产业本身具有的特点,除了具备普通商品的竞争特点外.还在国际竞争中出现了一些特有的“潜规则”.目前,这些国际竞争潜规则的运用愈演愈烈,并呈现出多样化的发展趋势,并具有高级性、跳跃性、带动性和干预性等特点.干预性是指国家通过政府政策的扶持和引导,使其在某些产业能够取得竞争优势,发展成为国内支柱产业并成功参与国际竞争,从而改变国际市场的竞争格局.国际竞争已经从价格、成本、质量、品牌等传统要素的简单竞争转向制造与运营管理互动能力、产业资本与金融资本互动能力、企业与政府互动能力等综合要素的多层次竞争.国际竞争潜规则的主要手段表现在外交、金融、制度和技术等方面.金融手段主要表现为金融资本和产业资本深度结合提升资本的影响力.发达国家政府通过支持的出口信贷机构、私人信贷机构等完善的出口信用体系,有重点地支持本国高技术、高附加值的产品出口.利用进出口银行支持本国商品出口,提高出口商品企业的国际竞争力,是世界上大多数国家的通行做法,但西方发达国家进出口银行更大的作用在支持企业“走出去”方面.这些国家的进出口银行通过国家财政强有力的支持,实施海外投资战略,拓展国际市场,开发海外资源,在发展本国经济中发挥着十分重要的作用.近年来,随着经济全球化的不断进展,国际贸易与国际投资越来越紧密地结合在一起.呈现出相互依赖、相互促进的发展趋势.在这种情况下,许多国家的进出口银行都把促进外贸出口与实施海外投资战略结合起来,对本国企业“走出去”提供多方面的政策性金融支持,有的已达到相当规模.

经济全球化给更多企业带来了跨国经营的机会与动力.推动有实力的中国企业“走出去”,是中国政府确立的重大政策目标.从上述发达国家政府和企业运用的手段来看,中国政府只有制定适应国际竞争潜规则的发展战略和相应措施.增强我国企业的应变能力,才能使它们在国际竞争中不至于输在起跑线上,并能够有效帮助高素质的中国高科技企业在国际竞争中获胜.我国尚处于实施“走出去”战略的起步阶段,需要政府和政策性资金发挥应有的作用,调动各方面的积极因素,建立各种相关的支持体系,特别是建立与完善金融促进体系,形成产业资本与金融资本的互动关系,以保证“走出去”战略的顺利实施.从我国的实际情况来看,需要研究协助相关企业参与国际竞争的政策策略,需要建立一套完整的支持“走出去”的金融政策体系,增强提高国际竞争力的国家手段.

二、政策性资金对企业跨国经营融资支持的模式与效果分析

政策性资金是一国政府为实现国家特定的经济和社会发展目标而对市场中某些类型经济主体或经济行为提供的无偿或优惠支持资金.它是政府以其社会财富再分配职能为依托,运用公共资金对 需要扶持的特定领域或对象进行支持和帮助,以干预市场主体利益分配的政策性行为.在我国,提供政策性资金支持的主体主要是国家财政和政策性银行.依照政策性资金支持的条件或形式,政策性资金的支持形式大致可归结为直接支持模式和间接支持模式两种类型.直接支持模式指政府资金通过设立政策性机构直接参与市场运作,以实现政策目标；间接支持模式指政策性机构不直接参与市场运作,仅对市场主体符合政策目标的行为或后果进行补贴,以鼓励此类行为.按照政策性资金借助的媒介,每种渠道内都有直接和间接支持两种模式.例如,在政策性机构直接对企业提供支持时,可以对符合政策要求的企业进行无偿支持或股权投资(直接模式),还可对其进行税收减免和利息补贴(间接模式)；在借助金融机构支持时,可以通过设立政策性银行、风险投资公司等机构参与市场运作(直接模式),也可以通过对商业银行或投资公司进行利息或收益补贴；在借助担保机构支持时,既可以设立政策性担保机构对商业银行贷款提供担保.还可以通过对商业性担保机构代偿风险提供补贴以刺激担保机构的发展,进而促进商业金融机构对企业加大信贷投入.

从性质上看,海外投资金融支持包括商业性金融支持与政策性金融支持.在正常市场条件下,商业性金融是一切经济活动的融资主渠道,但海外投资活动中的高风险性及国家风险因素等特点.使商业性金融往往在很多具体领域或项目上不敢、无力或很少涉足,从而使由政府提供后盾支持的政策性金融成为在海外投资发展初期提供金融支持的主导力量.政策性金融以国家信用为支持,可以在不改变原有市场均衡金融价格的情况下,使经济社会中的资本供应增加,从而提高社会产出.在海外投资活动中,政策性金融的作用表现在它通过向海外投资企业及参与的金融机构提供条件相对优惠的融资支持与风险保障,使海外投资的起始风险点相对降低,因而使商业性资金介入意愿增强,从而增加参与海外投资的资金数量.因此,评判政策性资金的政策效果的依据应当是通过实证分析的方法研究不同支持模式的资金运作效率(包括支持对象的明确性、范围),对商业性机构、社会资本的杠杆放大作用(包括通过示范引导和改变投资风险―收益分布),对完善市场机制的贡献(包括对融资市场失灵的弥补、对高科技企业、商业机构建立符合市场经济规则的经营机制的促进)等问题.

政策性资金追求的应当是社会效益的最大化,其导向作用在于激励市场主体朝政策设定方向努力,通过政策性资金的各种有效运作方式,例如提供信用担保,改变社会投资者对企业投资时面临的风险―收益分布,降低其投资风险,提高收益,从而激励其投资积极性,达到以少量的政策性资金带动巨量社会资金的杠杆效应.与直接投入相比,政策性机构的运作示范效应更为重要.其示范引导作用表现为,政策性资金介入某些产业或者开发项目相当于向商业金融机构传递了一个国家要大力支持和发展这些部门的信号；其次,通过政府资金的投入,可以促使部分企业迅速成长壮大,带来丰厚的投资利润,吸引商业机构投资；再次,通过政策性资金的各种有效运作方式,如提供信用担保,改变社会投资者对部分企业投资时面临的风险―收益分布,降低其投资风险,提高收益,从而激励其投资积极性,达到以少量的政策性资金带动巨量社会资金的杠杆效应.

我国企业海外投资的发展包括融资问题的解决最终必须在市场机制框架内实现,因此.政策性资金应尽量朝着建立以商业性机构为主体的方向努力,通过一系列相应政策措施的制定和落实,增强对社会资本的吸引力.所以,政策性资金的有效运作应当表现为对海外投资企业融资市场机制的建立和完善起到促进作用,使这些企业的融资问题最终通过市场机制解决,实现近期目标与长远目标的有机统一.从对市场机制的干扰和影响来说,那种通过设立政策性机构直接参与市场操作的直接支持模式,由于约束软化、激励动力不足.即使实行商业化运作,政策性机构也可以得到政府一系列优惠的财税政策和资金补充支持.而商业性机构则享受不到这样的待遇,这就在竞争起点上造成了不公平,可能会产生政策性机构间接地压制和排挤商业性机构的市场地位和社会资本顺利进入的负面效应,使得本就对商业性机构和民间资本缺乏吸引力的海外投资企业融资市场更加难以吸引社会资金进入,这对于建立符合市场机制的海外投资企业融资体系将带来负面影响.而间接性的补贴方式可以使政策性资金不参与市场直接运作,仅是作为市场的裁判对某些市场行为进行鼓励和引导,不会对正常的市场机制产生任何不利影响.从市场实践的情况来看,设立政策性信用担保机构调动的资金要远远大于设立政策性金融机构,对商业担保机构实行补贴的杠杆作用要远远大于对商业银行进行补贴.这些都说明间接支持模式不论就其运作的效率、政策放大作用,还是对市场机制的完善作用,都要优于直接支持模式.所以,政策性资金的运用应当以间接模式为主,这样既可以减轻政府的财政负担.又可以减少政策性资金干预市场运行的负作用,有助于市场经济体系的建设和完善.

三、以市场化方式实现政策性目标的运营机制研究

从根本上说,经济发展必须依靠市场力量.但是,对于低收入的国家来说,由于经济发展的起点低,与其说存在着市场失灵,不如说市场本来是不存在的.发展中国家在经济发展的初期阶段大多面临着两大障碍：一是市场发育不足,机能不够健全：二是经济长期发展的信息和长期资金严重不足.解决这两个问题,单靠市场本身的力量是有限的,政府应当酌情介入市场,手段之一就是建立“开发性”金融体系.这种“开发性”体现的是政府与市场之间的和谐关系,即政府培育市场,主导市场,弥补市场不足,开发市场配置资源的基础性作用,而不是为了取代市场.开发性金融是政府开发性介入经济活动、培育市场的有效工具,是我国政府与市场的开发性关系在金融领域的体现.

开发性金融是传统的政策性金融的继承与超越,反映了以市场化方式实现政府目标的运营理念,树立了有效联系政府与市场的开发性意识形态.其运作方法是：充分利用国家信用作为基础,通过市场化方法融资培育市场主体：在依靠国家信用的基础上,不断地运用和放大国家信用在市场建设和制度建设中的功能和作用,为企业信用的发展创造条件.在我国政府主导的经济转轨过程中,在融资体系方面的体制建设和市场培育需要政策性金融机构发挥更多的作用.市场的发育和成熟需要完善的制度体系,主要包括产权制度和法律制度等.这些制度不仅包括制度的基础设施和架构,而且还包括市场体系间的结构性机制以及宏观层次的制度运行机制.只有在一些基本的制度、体制完善之后,市场机制的作用才能得到充分发挥.因此,解决转轨经济中市场残缺问题的要害在于经济活动中的各种参与主体在政府的主导下主动地建立市场和培育制度,从而为市场机制基础作用的发挥创造 条件和环境.在这方面,政策性金融机构的作用在于联结政府与市场,它们是把政府信用运用于建设制度和培育市场的主体和执行者.

目前,高科技产业的发展尤其是融资问题已经引起政府和社会的高度重视.由于商业机构及社会资本对部分高科技企业投资信心不足,积极性不高.因而政府通过政策性来引导和带动社会资本支持高科技企业跨国经营十分重要.政策性资金支持的有效性对于建立一种符合市场经济规则的高科技企业融资机制具有重要意义.多少年来,我们都重视对高科技产业的融资,但进展缓慢.一个重要原因就是长期以来缺乏与高科技产业的发展相适应的市场化的金融平台.在这一平台体系中,资本市场是最为重要的环节之一.过去30年全世界高科技产业都出于美国,其中资本市场的发现机制是重要原因之一.美国的科技创新风起云涌,被称作“硅谷模式”.实际上指的是从风险投资到资本市场的一个体系,也是一种把科技创新者和科技的投资者撮合到一起的机制.美国有一个以强大的资本市场为主体的高效的金融体系,这个机制赋予它不断产生新的微软和比尔盖茨的能力.而这个机制是我们中国最需要研究和借鉴的.自主创新标志着我国国家战略的重要转型,而构建以市场为导向的自主创新体制.离不开资本市场的推动.以资本创新推动自主创新,是当下的现实选择.正反两方面的经验告诉我们,科技创新还是要更多地

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在资本运营方面.我国上市公司已经取得了成功的经验证据.国内著名的“京东方模式”是作为上市公司的北京京东方科技集团股份有限公司通过资本运营方式创立的,成功的关键在于不失时机地运用资本运作手段获取市场资源和核心技术,并实现了核心技术向国有企业的迅速转移,形成了独具特色的“境外收购―海外融资―国内建设―带动配套”模式.同时,该案例向我们说明了资本市场在促进高科技企业跨国经营方面的积极作用,而问题在于我们如何运用资本市场,如何实现资本创新.近年来,我国的高科技企业还在创造通过跨国经营获取优势的新模式,即企业试图通过跨国经营在技术资源、销售资源或原料资源等方面获取优势,集中表现为2002年以来中国企业开展的新一轮跨国并购,其中包括在2004年收购美国IBM全球电脑事业并跃居全球第三大电脑制造商的中国联想集团.由此可见,我们面临的战略性课题是深入研究政策性资金支持高科技企业海外上市、跨国并购的方式及其杠杆放大效应；以融资理论为切入点,深入分析政策性金融与高科技产业发展的内在关系.通过国际比较和个案研究,探讨开发性、政策性金融可持续发展的路径选择.

在新形势下政策性金融机构的发展方向是对其功能重新定位,扩大支持范围,增大支持规模,创新支持模式,构建适应我国“走出去”发展战略要求的新型的政策性金融支持体系.这就要求我们进一步加深对市场机制的研究.市场的运行受其客观规律的支配和调节,这种客观规律就是市场机制,它包括价值规律和竞争规律两个内容.市场通过一系列的价格和竞争机制的作用,无意识地协调着人们的经济活动,维持着社会的经济秩序.但市场有时会存在缺陷和失灵,这就需要市场和政府作用的相互配合,从而保证市场正常有效地运行.而政策性银行的特殊性决定了它可以将政府的信用运用于市场和体制的建设中.以准政府的金融机构参与经济的运行,运用政府信用筹集资金,支持国家的重点建设目标,通过项目融资带动市场的建立和制度的完善.有鉴于此,我们需要探讨在政策性金融运作的金融市场上决策个体之间的相互作用和影响,分析决策个体相互间的决策选择和行动策略,力求通过设计一种创新的机制,建立一种在政策性资金指导下的,能够在满足个体理性的基础上达到集体理性的融资机制.