金融消费者保护法律制度的性质其设计原则

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摘 要 ：中国人民银行提出：“十二五”期间金融法制工作主要任务之一是.研究建立符合中国国情的金融消费者保护法律制度.金融消费者是金融体系的重要参与者,金融消费者保护法律制度的性质,就是通过保护金融消费者产权、降低不确定性而促进金融体系资源配置功能的发挥.金融消费者保护法律制度在设计上,应遵循成本一收益比较原则,即对金融消费者保护的有效性,应通过降低制度的实施成本来实现.

关 键 词 ：金融消费者；法律制度；金融体系；资源配置

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2013）04-0024-04

在后金融危机的时代背景下,实现经济增长方式的转换.要求提高资源的利用效率.而制度对资源配置效率具有重要影响（institution matters）.这已经成为越来越多理论与实务工作者的共识.合理的制度设计有利于促进经济增长、优化资源配置.在金融市场上.金融消费者保护制度是维持这一市场资源配置功能发挥的重要保障.

“金融消费者”这一概念是2000年英国颁布的《金融服务与市场法》首次提出的,将存款人、保险人、投资人等金融资产的购买持有者一并纳入.2008年金融危机的爆发,促使美国认识到保护金融消费者对维护金融市场正常运转的重要性.2010年7月21日,美国总统奥巴马正式签署了《多德一弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》（简称《多德一弗兰克法案》）,并使其生效成为法律.《多德一弗兰克法案》通过一系列详细的规定来切实加强对金融消费者的保护,要求设立新的消费者金融保护署（Consurner Financial Protection Bureau）,并赋予其监督、检查和执行权等一系列权力,专门对提供金融商品或服务的金融机构等服务实体进行监管,以对金融消费者提供更为全面的监管保护.在我国.中国人民银行也提出：“十二五”期间金融法制工作主要任务之一是,研究建立符合中国国情的金融消费者保护法律制度.

加强金融消费者保护是经济金融发展到一定程度的必然要求.改革开放以来.随着我国居民储蓄的增加及金融市场的发展,居民持有的金融资产的种类日渐丰富、规模逐年增加,对金融产品的消费者利益的维护日趋凸现其重要性.而且,随着金融创新的不断深化,各种复杂的金融衍生品不断涌现,系统性金融风险与普通金融消费者之间的关联越来越直接,而目前我国对金融消费者的法律保护分散于《商业银行法》、《公司法》、《证券法》、《证券投资基金法》等法律的具体条款中,而且各针对具体的对象,尚未出台将金融消费者作为一个整体而界定其权利的法律法规.因此,建立金融消费者保护法律制度无疑是我国金融市场发展、金融资产膨胀的必然产物.在金融危机的时代背景下,建立金融消费者保护法律制度更具有其重要意义.如何认识金融消费者保护法律制度与金融体系的功能之间的关系?以及这一制度应遵循什么样的设计原则?本文拟从产权经济学的角度进行分析.

一、金融消费者保护制度的产权经济学性质

金融体系是实现储蓄一投资转化的重要场所,其主要功能就是作为储蓄一投资媒介,优化资源配置.所谓金融消费者,是指在金融体系中,通过购买、持有各种金融资产而实现储蓄保值增值者,即通过金融体系实现资源在自己生命周期的不同阶段的跨期配置,以实现终生效用最大化者.而从产权经济学的角度考察,股票、债券等金融产品.可以被视为是其购买者、持有者（金融消费者）产权的承载物,金融消费者认购、持有金融产品的行为.实质上是选择利用不同方式（股权或债权）,将自己手中的金融剩余（储蓄）投入某个实体经济领域,目的是为了通过承担相应的风险而获得金融资产的增殖收益.由于不同金融产品所对应的投向、用途不同,金融消费者持 Rafael,Florencio Lopez-de-Silanes,and Andrei Shleifer,2006）.La Porta等人考察了法律之所以对证券市场产生影响.是因为对投资者进行保护的规则通过其私人实施,即通过强化信息披露降低私人缔约与诉讼的成本.而不是因为公共监管实施,因为公共监管实施的不足在于：实施过程中,信息传递链条长.存在时滞.实施成本高；而且公共监管实施容易使监管力度、时机受制于来自利益集团的游说,从而导致金融消费者保护水平的波动性.金融消费者保护的私人实施的优势在于：信息的传递时滞短、链条少从而实施成本更低.因此,政府在通过公共监管积极介入金融消费者保护的同时.应通过制定规则降低金融消费者维护自身利益的成本,推动金融消费者保护的自我实施.改善保护的实施效果.强化信息披露是金融消费者保护的私人实施的重要形式.金融产品的供给者是否具有利用信息不对称获取机会主义利益的激励.取决于机会主义被发现的概率、以及被发现后的惩罚力度.而由于金融产品设计的高度专业性,提高发融产品供给者提供不真实信息的概率,需要大量投入,成本高昂,因而有效率的强化信息披露,应该是通过加大对所发现的不真实信息披露当事人的惩罚力度,从而影响金融产品供给者的行为预期.

(五)加强对金融消费者的教育与甄别,减少金融产品供给与需求的错配

如果说强化金融产品的信息披露是从供给方面减少信息不对称,那么加强金融消费者教育是从需求方面降低信息不对称.信息披露的完全性、精确性并非一定会降低信息的不对称性,由于金融产品设计的日趋复杂,金融消费者“理性地无知”也会造成需求与供给的错配（miatched）,因而通过加强对金融消费者的教育,普及金融产品知识,提高金融消费者整体的认知水平,将有助于增强金融消费者对所披露信息的理解能力,从而降低信息不对称的程度.

此外,应完善金融消费者适当性制度,通过对金融消费者的甄别,实融产品与金融消费者之间的合理匹配.2008年国际清算银行、国际证券监管协会、国际保险监管协会联合发布的《金融产品和服务零售领域的客户户适当性》报告中指出：所谓“适当性（suitability）”是指：“金融机构所提供的金融产品或服务与客户的财务状况、投资目标、风险承受水平、财务需求、知识和经验之间的契合程度”.完善的金融消费者适当性制度是金融消费者保护法律制度有效实施的重要保障.

(六)准许成立金融消费者保护协会,降低金融消费者自我保护的成本

金融消费者法律保护作为公共产品,其供给需要耗费成本,因此其得以有效实施的一个体现是：通过影响行为主体的预期来引导其行为.从而减少对作为正式规则的金融消费者法律的实施诉求.由于利益边界的调整是不同利益主体之间的博弈过程,政府可以通过提升处于相对弱势地位的谈判群体的谈判能力,使不同利益主体之间具备相对均等的谈判能力,其利益冲突可以通过不同利益主体之间的谈判自行解决,从而减少诉诸于正式规则的耗费.例如,金融消费者保护协会等民间组织的建立,有利于降低金融消费者集体行动的成本,增强其议价能力,从而降低金融消费者的自我性保护成本,促进自主性保护水平的提升.对于金融消费者出于维护自身利益而进行的各种制度创新,如信托表决制度等,政府主管部门应予以肯定并及时对其进行规范,使其成为正式的制度安排,从而不断维护市场参与主体对制度创新的积极性,降低市场微观主体的自我保护成本,保持制度建设的自我更新能力.

综上,建立金融消费者保护法律制度,是适应我国规模日趋扩大的金融市场以及品种日趋丰富的金融产品的需求.一个在设计上具有生产性激励的、符合成本一收益比较原则的金融消费者保护制度,会通过界定金融消费者的权利边界,抑制机会主义行为.来树立金融消费者对金融市场的信心,从而防范金融体系的系统性风险,减少资源错配,促进金融资源的优化配置.

（责任编辑 李文君）