金融国资委猜想

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3月6日,在十一届全国人大五次会议的新闻发布会上,财政部部长谢旭人首次提及“金融国资委”的说法,并承认“正在调查研究之中”,这使得该话题再度热议,与此同时,又有媒体“放风”,金资委组建方案已获批复.

而3月16日,中组部部长潮宣布,国寿集团、人保集团、中国太平和中国出口信用保险公司升格为副部级单位.消息一出,市场广泛猜测,此举旨在为金资委组建铺路.

事实上,增加金资委这样一个听上去带有较强行政色彩的国务院组成序列,学界不乏反对之音,而一些赞成者提出的构想与目前传言中的组建方案对比,亦有不少差距.

职责并未敲定

中国政法大学教授李曙光一直主张组建金资委.此前,他曾在《南方周末》两度刊文,要求给金融国资寻找“总管家”.

按照他的构思,金资委被定位为法定的、特色的出资人法人,实质为航母级的金融控股公司.“这是一个纯粹的、干净的出资人,代表国家履行出资人职责,它可以管人管事管资产,但本身不是行政单位,更非监管机构；它不是局,而是公司,应该下设战略发展委员会、风险控制委员会,诸如此类.”

李曙光曾参与起草2008年通过的企业国有资产法,彼时,在他的建议下,金融国有资产被纳入立法.该法第2条指出,本法所称企业国有资产,是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益.但同时,“附则”部分又留有余地：金融企业国有资产的管理与监督,法律、行政法规另有规定的,依照其规定.

上述法律出台后,李曙光便有了金资委的构想.因为要将金融国资归入目前的国资委管理,一则不现实、二则时机未到.所以,应成立独立的金融国资委,按照企业国资法的思路,将分散于各部门之下的金融国有资产,划归至金资委名下,由其统一经营、处置,负责这部分资产的保值增值.

根据李曙光对时代周报的分析,他勾勒的模式为金资委加上金融协调委员会,前者是纯粹的出资人,后者承担市场监管以及协调“一行三会”的职能.而目前,财政部金融司与汇金公司是主要的金融国资出资人,那么,这意味着金资委将是两者的某种组合.

然而,这与财政部主推的方案并不相同.《华夏时报》披露,目前获批的方案中,以前由汇金公司、财政部金融司以及银监会和央行等机构对于金融企业的管理权限,将集中起来统一归并至金资委.依据寥寥数字的表述,该机构似乎被赋予了行政监管职能.

早在2006年,财政部便设想过金资委―一个既行使国有资本出资人职能,又掌管金融监管权的国务院直属正部级单位.但在次年的全国金融工作会议上,该提议未获通过.

“金资委绝不可能具有监管权.监管考虑的是金融稳定,而国有资产管理者的职能是保证持有资产保值增值,这是两个层面的问题.”在广东金融学院代院长陆磊看来,上述两种方案中,有可能获批的必定是仅具有出资人职能的模式.

但对此,陆磊亦有质疑,“所谓的金资委,当打出这样的名词时,这必定是一个与目前的国资委级别相当或职能类似的行政管理机构,而不可能是金融控股公司.”

“但若它是一个行政当局,是国务院的组成序列,那么,这就扬弃了目前以金融控股公司管理国有资产的方式,选择了行政化手段.既然如此,我们是否评估过已有的金融国资管理模式与未来形成的金资委这种行政化模式之间的差异?比如,中信、光大、汇金这类金融控股公司在操作中遇到了哪些问题?是否需要改变管理模式?”

3月9日,上海金融与法律研究院研究员聂日明在金融时报撰文,认为“组建金资委当慎行”.“不管哪种形式,凡将国有金融股权集中的方案,我都不赞同.”聂日明对时代周报分析道,其一,金资委的核心是“管人管事管资产”,言下之意,一整套现代公司治理机制将被废置,企业的人事任免、资产经营、发展方向都要由财政部控制,这非常“恐怖”.

其二,以金融国资中的“大头”银行业为例,若所有股权集中至同一部门,合为一个行动人,那么,银行的势力必然更强,这对经济的影响是“摧毁性”的.

行政还是市场?

“其实,我也反对行政化,这不是我构想的金资委的应有之义.”在此前发表的不少文章中,李曙光“澄清”过自己的逻辑,他的切入点是众多金融资产管理机构管人、管事、管资产互不统合、责权不清的现状.

《中国金融战略2020》一书中,夏斌剖析了相关背景：亚洲金融危机后的中国金融秩序整顿中,大量金融机构严重资不抵债、濒临破产.而造成此状况的原因之一就是客观上存在个别民营股东违规经营的情况.彼时,监管部门出于监管教训及救急的需求,鼓励支持各大国有企业投资、控股银行、证券、信托、基金公司等各类金融机构.

以汇金公司为例,该公司网站表述称,其根据国务院授权,对国有重点金融企业进行股权投资,以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利、履行出资人义务,实现国有金融资产保值增值.

截至目前,汇金控股和参股的金融机构包括6家大型商业银行、9家证券公司、2家金融控股集团、1家保险公司,分别持有建行、中行、工行、农行57.1%、67.55%、35.41%和40.03%的股份.而其全资子公司建银投资还直接、间接控股、参股了十几家大小券商.

对于这些金融国资的监管,以国有银行为例,汇金与财政部作为出资人,派驻董事行使股东权利；财政部负责会计、税务、绩效考核等工作；央行作为国有银行股改的牵头单位,同时承担包括反洗钱在内的部分监管职责；银监会则执行业务监管.而证券、信托等其他金融国有资产又接受另一整套部门的管理.

此种模式,李曙光认为是“九龙治水,部门林立,监管多头,成本很高”.于是,他将之梳理为出资人加监管人模式,前者即为“金资委”.

而论及具体操作,陆磊认为,逻辑思路有两种.一种,以财政部金融司为基础成立金资委,汇金并入其中；另一种,将财政部金融司的股权管理职能拉进汇金.对应的区别是,前者将是行政机构,后者为有限公司.

行政化,还是市场化,陆磊认为,这是必须作出的选择.

而从《华夏时报》披露的信息来看,获批方案的雏形接近前一种.“若如此调整,同时股权不发生大变,那么,汇金的母公司中投公司将变身金资委直属的子公司,汇金成为孙公司,工农中建四行则为曾孙公司；而若股权有变,那么,工农中建四行可能变为金资委直属的子公司.”陆磊分析道.

对于财政部成为金资委的主导方,聂日明认为“不可行”,因为,从该部的历任领导以及管理作风来看,其保持着“顽强”的政府干预的色彩.而李曙光两年前就撰文表示,全世界找不到任何一个国家有像中国这样总量巨大、跨度广泛的金融国有资产,因为“盘子太大”,不应由财政部管理.

而另一个需要思考的问题是,“金资委”是否真的能够解决“多头管理”的问题?“资产监管与股权管理,这两者一定存在,前者归监管机构,后者可属金资委.而股权管理过程中,由于这些金融企业大多是上市公司,金资委实际上与中小投资者同股同权,不可能一股独大.但从狭义来讲,汇金作为原来的股权管理者,它与财政部金融司之间的关系可以通过这样的改革加以理顺.”陆磊说.

“一切尚在调研”

尽管在如何完善金融国资管理体制的问题上,各方看法迥异,但殊途同归,对于金融国资未来的改革方向,学界已有不少共识.

夏斌认为,在到2020年前的一段时间内,应实施“国退民进”的方针,相对减少各类金融机构的国有股持股比例,大量吸引境内民间资本入股.

而李曙光告诉时代周报,金融国资应成为金融业结构调整的“模范”、推动者,金资委的成立一定程度上不是为了“保值增值”,而是方便理顺这笔资产的权责关系,让其更快参与金融改革,更好地实融国资有步骤、有计划的战略退出.比如,金融国资退出的具体时间表就可由金资委落实.

“吴英案、温州立人案等一系列问题都与我们的金融改革滞后相关.所以,一方面,金融国资的管理体制需要推进改革,同时政府应促进民间金融、非公金融市场的发展,积累一定的规模与实力.将来,当金融国资退出时,有人接棒.”李曙光认为,将他所构想的金资委理解为强化行政监管、强化金融的国有趋向是一种误读.

不过,金资委究竟能在解决金融资产国进民退的问题上发挥何种作用,这一问题还有待讨论.“如果金资委推进股权转让,那么,必定有学者说,这是国有资产的贱卖、流失；而若不实施股权转让,又会有人认为,民间资本难以进入金融领域.”在陆磊看来,这个层面的问题绝非金资委可以解决,需要国务院,甚至是就下一步金融改革达成共识后,才有可能进行进一步的操作.

建立国资委可以方便国有股权退出?聂日明认为,完全没有可能.“企业天生就有做大做强的冲动,假如搭建一个平台,把很多企业放在一起,形成巨大的金融航母,这能利于他们的撤退?”

“与其如此,还不如多发点金融牌照.”聂日明建议道,可以通过做增量的方法促使存量的比例下降.譬如,可以加快城商行及农商行的改制步伐,使之全部变身商业银行,那么,银行业的竞争增多,国有银行的地位就会下降.

由于金资委的组建涉及方方面面,接受时代周报采访的学者大多相信“一切尚在调研之中”.而他们认为,有关部门必须斟酌的关键方面包括：一、金资委的性质；二、被赋予的职能；三、与目前管理模式的差异；四、受金资委管理的金融机构的高管都将是部级干部,如何将对这些人员的管理权从中组部收归至金资委,否则,又如何体现出资人与出资人代表之间的约束与激励?