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摘 要:本文首先阐述了《城市规划法》和《城乡规划法》出台的时代背景,在归纳总结近二十年中国政治经济的发展及出台的与规划建设相关政策的基础上,分析了从《城市规划法》到《城乡规划法》所体现的政治经济价值观的改变,最后探讨了政治经济发展与城市规划立法的关系.
关 键 词:政治经济,城市规划立法
中图分类号:TU984
文献标识码:B
文章编号:1008-0422(2009)11-0089-02
1引言
芒福德有句著名的名言是“真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”,足见政治经济之于城市规划的重要性.从1990年正式实施《城市规划法》到2008年正式实施《城乡规划法》,近20年以来中国的政治经济发生了很大的改变,而这些改变无疑对城市规划产生了巨大的影响,从《城市规划法》升级为《城乡规划法》其中深刻地体现了这一点.本文分析了两部法律制定的不同时代背景及近二十年中国政治经济背景的变迁,并探讨了政治经济对城市规划立法产生的影响.
2《城市规划法》及《城乡规划法》制定的政治经济背景
2.1《城市规划法》制定的时代背景
2以我国规划工作历史进程的视角来看,《城市规划法》是我国规划领域的第一部主干法,它确立了我国城市规划编制和管理制度的基本框架,具有重要意义.
上世纪50年代,在学习前苏联经验的基础上,政府曾颁布过《城市规划编制办法》,而从当时的时代背景来看,城市规划工作主要任务是配合国家重点建设项目,编制项目所在城市的建设规划.此后,在经历了1960年代因经济困难而停滞不前以后,从1970年始,城市规划事业有了一定程度的恢复,并逐步在学术理论和制度化建设方面取得了一定的进步.在十年“动乱”结束后的1978年,召开了全国城市工作会议,下发了《关于加强城市建设工作的意见》.进入1980年代后,在“以经济建设为中心”的氛围下,城市规划被寄予了很大的期望,“城市规划是一门科学”的呼声很高,而规划部门也的确基于技术理性的思维,对规划编制和管理方法进行了革新,同时,规划理论研究的范畴也有了很大扩展,更为重要的是,随着“依法治国”理念的逐步深入人心,规划的法制建设被提上了议事日程.1980年原国家建委颁发了《城市规划编制审批暂行办法》,1984年,国务院颁布了《中华人民共和国城市规划条例》,1989年12月26日,七届全国人大常委会通过了《城市规划法》,于1990年4月正式施行.
至此,我国建国以来逐步形成的城市规划运作体系,在《城市规划法》中得到了确立.在《城市规划法》施行之后,以其为中心,包括法律、行政法规、部门规章、地方法规、地方规章以及配套的规划编制办法和管理条例等所组成的城市规划法制体系逐步形成,可以说至此我国的城市规划立法工作有了一个质的飞跃.
2.2《城乡规划法》制定的时代背景
《城市规划法》1990年开始施行后,宪法共有过三次修改.1993年宪法修正案中,将“社会主义初级阶段”、“建设有中国特色社会主义的理论”等提法写进宪法序言,标志着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的重大转变.这次重要的修宪,丰富了国家制度和根本原则的内涵,为我国市场经济的发展提供了根本性的法制基础.1999年的宪法修正明确了我国将长期处于社会主义初级阶段,并提出了“依法治国”的规定和建设社会主义“法治国家”的目标.2004年宪法修正案又进一步明确了坚持依法治国的方针.此外,除了政治制度和经济制度,还突出了公民权利保护制度,将保护公民私有财产权以及土地征用补偿的条款写入了宪法,反映了我国对公民基本权利的尊重.随着经济体制和社会背景的变化,与城市规划密切相关的领域的法律法规也相继修改或出台.如《土地管理法》于1998年修订完成,1999年开始实施,2007年通过并出台的《物权法》作为市场经济的基石,明确了国家、集体及个人财产平等保护的原则.与此同时,“三农问题”逐步暴露出城乡二元化体制的种种弊端,农村建设引起国家的高度重视,出台了一系列的有利政策.宪法和相关法律的修正和修订,为城乡规划的进一步法制建设创造了条件,同时,也对规划立法提出新的要求.
《城乡规划法》对执行了近20年的《城市规划法》进行了深刻的反思,对于城市发展的趋势、政策及其存在的问题进行了深入的研究,是规划立法的成熟表现,对于新形式下的开发建设起到了切实的指导及规范作用.
3中国政治经济发展与城市规划立法
从上文我们可以看出,城市规划最具影响力、最权威的两部法律《城市规划法》及《城乡规划法》的产生都有着深刻的政治经济背景.城市规划是时代的产物,而法律是行为规则、指导思想的集中体现.我们进一步分析
3.1近二十年政治经济的发展
1990年到2008年近20年的时间,中国经历了4个“五年计划”(规划),分别为“八五计划”、“九五计划”、“十五计划”和“十一五规划”.每个五年计划发展的侧重点都有所不同,具体而言如下(见表1).
从“八五计划”到“十一五规划”,我们明显的可以看出国家发展主要有几大趋势:
第一,关注经济增长方式的转变.以前的经济发展是外扩式的,只追求经济增长的速度而忽视了经济增长的内涵,其速度的增长是牺牲了多方面利益换取的.如今国家意识到了片面追求发展带来的负面效果,越来越关注经济增长方式的改变.
第二,关注资源节约与生态建设.中国人口众多,在大规模快速开发的背景下,资源耗费巨大,浪费也巨大,对生态环境的破坏极为严重.这些问题已经日益突出,需刻不容缓的解决.
第三,关注农村问题及区域协调发展.中国多年来一直实行的是城乡二元制,城市与乡村有着明显的分离.国家对城市发展有政策倾斜,城市的发展从一定程度上说是以牺牲农村发展为代价的.随着城乡差距的扩大,矛盾日益激化,中国8亿农民还处于贫困之中,是时候将注意力放到农村建设上了.与此同时,国家一直将大量资金注入到东部、南部开发,是时候反哺落后的西部地区了.
第四,关注法制建设.各种法律、法规陆续出台,有效地规范了市场,对于偏离运行轨道的行为及时修正.
2.2近二十年出台的与城市规划建设相关的法律、法规(见表2)
从表2可以看出,近20年国家出台的与规划建设相关的法律法规都是符合政治经济发展需要的,都是为了更好的服务于政治经济的发展,体现了各个阶段国家发展重点的不同.近10年以来,规划立法的重点是区域协调发展、城市历史文化环境生态保护、土地总量控制耕地保护、贫困阶层的住房保障问题.接下来,我们再回到《城市规划法》及《城乡规划法》,通过对比分析两部法律中的部分条款中体现的深刻的时代政治经济发展的价值观.
2.3从《城市规划法》到《城乡规划法》所体现的政治经济发展价值观转变
《城市规划法》从一定程度上说还具有着很强烈的计划经济及行政指令的色彩,在城市建设中注重的是量的增长,并未关注内质的提高与改善.《城乡规划法》的诞生顺应了政治和经济发展,并体现了鲜明的价值观的转变:
第一,由技术手段上升到公共政策,体现公共利益(科学发展观).《城市规划法》对于公共利益并未重视,随着近年来大规模的开发建设,如何维护公共利益的问题摆上了桌面,成为政府开发商不得不考虑的问题.规划应该是政府、开发商及公众三方利益最佳平衡的结果,而不是少数人的利益.立法目的上升到“加强城乡规划管理,协调城乡空间布局,改善人居环境,促进城乡经济社会全面协调可持续发展”(第一条),立法的宗旨在于保证公共利益.规划编制与实施需遵守“节约土地”、“促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产等”,强调“公共安全、公共卫生”(第四条).这些条款将社会公共利益置于核心位置,规定了城乡规划的基本原则和立场,体现了实事求是及分类指导的精神,突出了城乡规划的公共政策导向及服务职能.
第二,由城乡隔离转变为“城乡统筹”发展.《城市规划法》是将城乡隔离来对待的,在法律中并未涉及到城乡统筹发展的观念.国家如今非常重视三农问题,花大力气建设农村极力缩小城乡差距.法律名称一字只差的变化足以说明国家对农村开发的重视,城乡规划体系和管理制度也发生了的变化,新增乡村规划,赋予镇政府规划管理权(第二条).规划区范围纳入了村庄(第三条).
第三,体现公众参与的制度框架.强调人大在规划报批中的权利,如规划报审前的人大审议制度、控制性详细规划报批前的人大备案制度、规划实施评估的人大报告制度、村民审查同意制度,并建立了专家论证制度、公众参与制度“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法对城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”(第二十六条)以及规划公开制度“应当及时公布经依法批准的城乡规划”、“单位和个人有权查询涉及其利害关系的建设活动是否符合规划”、“修建性详细规划和建设工程设计方案的公布”.
第四,体现物权保障思想.2007年国家颁布了物权法,物权法的核心精神在城乡规划法中得到了体现:合法物权是公权利的行使边界.在新法中确立了补偿制度“因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿”、“因修改给利害关系人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿”(第五十条)及赔偿制法度“因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的,应当依法给予赔偿”(第五十七条).
第五,体现依法治国的精神.法律明文规定了经依法批准的“成文”规划的法定地位,从而可以认为在提升城市规划建设管理的法治程度方面迈出了一大步.《城乡规划法》确立了政府组织编制和实施城乡规划的责任,同时也规定了其行为规则,明确了对政府机关及相关负责人员“行政不作为̶
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1;及“违法许可行为”的处罚条件:“对依法应当编制城乡规划而未组织编制,或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的,由上级人民政府责令改正,通报批评,对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分”(第五十八条),“超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门,由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正,通报批评,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”(第六十条).为了提升规划管理中的行政执法能力,鉴于城乡建设规划管理的实际需要,《城乡规划法》赋予了行政部门处理违法建设的行政强制权,即“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”(第六十八条).此外,《城乡规划法》还专门新增了一章关于监督检查的规定.这些都体现了依法治国的精神,有助于城乡规划管理的有序有效开展,保证规划的实施,同时也有利于城乡规划领域依法行政的全面推行.
4政治经济与城市规划立法的关系
4.1经济是城市规划发展的动力,进而影响规划立法
城市规划是经济繁荣的产物.其原因一方面是经济的发展带来物质、文化繁荣,使人们有能力去实现其对美好生活的愿望.而良好的城市公共空间环境正是城市居民所向往,属于人的基本物质文化生活需求.所以经济的发展直接推动了城市规划发展.另一方面,当经济发展到一定程度,人们还希望经济能够持续不断发展以满足不断增长的需求.而可持续的城市经济增长应建立在可持续的城市环境之下,所以经济的拉力拉动了城市规划发展.而两部城市规划法的出台都是城市规划快速发展时期,其目的在于科学的指导城市规划建设,规范规划市场及行为,为民众造福.其时代背景都是政治稳定经济快速发展时期.
4.2国家方针政策决定了城市规划内容,城市规划是方针政策的深化和具体化
国家方针政策指国家对一项行动上的决议,其目的在于解决或缓和那些政治上的问题,如经济、社会、环境等问题,而城市规划涉及的内容很多都与经济、社会、环境密切相关.从前文分析我们可以看出,国家的政策发展趋势与城市规划法体现的价值观趋向是相同的.城市规划是对国家方针政策的具体化和深化.如国家强调要建设资源节约型、环境友好型社会,在《城乡规划法》中浓墨重彩的就节约资源、环保等问题进行了明文规定等.规划只有落实政策才是利民的才是实用的.
5结语
《城乡规划法》的出台适应了我国政治经济发展的需要,标志着规划理念的日趋成熟,具有划时代的意义,其价值观与国家的政策发展趋势相符合.新法的出台,迫切需要建立起详尽的实施与制度机制,相信未来在《城乡规划法》的指导下,我国的规划建设将更科学合理,两型社会的目标定能稳步实现.