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[摘 要]文章从探讨现有的三种注册会计师行业监管模式入手,分析出我国注册会计师行业政府监管的必然选择,并借鉴西方逐步建立的独立监管模式,提出关于完善我国现行政府监管主体独立性改善的建议.
[关 键 词]注册会计师行业监管监管模式政府监管审计署
注册会计师行业监管,是对监管者的再监管,指一国的相关机构部门依照国家法律、行政法规的规定,对注册会计师行业实行监督、稽核、检查和对其违法违规行为进行处罚,保证注册会计师如实、客观、公正地出具审计意见,以保护社会公众的利益.“安然事件”前,国际注册会计师行业普遍存在着三种行业监管模式：行业自律模式、政府模式和独立模式.
一、三种监管模式分析
1.行业自律监管模式
行业自律监管模式,是指注册会计师行业监管微观层面的事务均由行业自律组织来实施控制,包括执业资格的认定、执业技术规则与职业道德准则的制定等.而职业服务定价则由市场进行.这种监管模式优点是具有较大的灵活性和适应性,能较好发挥行业自律组织的专业知识优势,及时应对经济环境变化.
2.政府监管模式
政府监管模式下,政府对注册会计师行业管理微观层面的事务实施控制.政府一般会颁布详尽的注册会计师行业管理法律法规,对注册会计师及会计师事务所的执业资格、执业范围、执业技术规则、职业道德准则以及执业质量的监督与处罚等进行规范,甚至某些职业服务(如法定审计)的定价也由政府监管.这种监管模式优点是权威性强,具有足够的强制力.
3.独立监管模式
独立监管模式,行业管理的微观层面由既独立于行业自身、又独立于政府的独立监管机构实施控制.独立监管模式在形式上的独立性与保护公众利益方面要优于自我管制与政府监管模式,监管机构基本上做到了地位独立,有助于保护公众利益.如英国2000年成立的会计基金会,美国的公众公司会计监督委员会（PACOB）.
二、各国对监管模式选择
一向以注册会计师行业高度自律而闻名于世的英国从1997年初就开始致力于探寻一种独立监管模式,2000年作为独立监管机构的会计基金会成立并开始运转.安然、世通等会计丑闻相继后,2002年颁布的《萨克斯―――奥克斯利法案》也宣告了美国独立监管模式的终结,同时后安然时代独立监管模式的开始.英美两国对注会监管行业自律模式的摒弃和独立监管模式的逐渐建立,以事实说明了独立监管模式优于缺乏独立性的行业监管模式.同样,与政府监管模式相比,独立监管模式在监管主体的独立性、信息的完全性、监管的效率等具有明显优势.
而我国自1980年恢复注册会计师制度至今,一直实施政府管制模式,或准政府管制.我国《注册会计师法》规定:“国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府财政部门,依法对注册会计师、会计师事务所和注册会计师协会进行监督、指导.”“注册会计师协会应当对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度报告.”这就在法律层次上规定了财政部和中注协作为我国注会行业的监管主体,但它们的地位并不平等.并且,财政部于2002年11月15日下发《关于进一步加强注册会计师行业管理的意见》,进一步收回了属于协会的行政管理权力,这标志着我国监管主体中政府财政部门处于绝对优势.
三、独立监管模式适合于我国国情吗
随着英美等西方国家独立监管模式的逐渐建立,以及独立监管确实存在其优越性,有人开始质疑我国以政府监管为主、行业监管为辅的监管结构的合理性,认为我国也应采用独立监管模式.那么,独立监管模式符合我国的国情吗?
1.从监管主体的权威性看
在对注会行业的监管中,监管主体必须具有相应的权威性,这样才能实现对注册会计师和会计师事务所的有效监管.在美国,“个人财产是神圣不可侵犯”这一观点早已深入人心,并反映在相关的法律法规中.因此成立一个独立的非政府机构保护投资者利益,它的地位和权威性就很容易被社会公众所接受.在我国,传统文化教育人们要将个人利益置于整体利益之下,而政府往往又是整体利益的代表者,因此政府的权威性不容置疑,而其他代表部分群众利益的民间机构就不被重视.正是由于我国民间组织权威性的缺乏和政府权威性的绝对优势,很大程度上决定了我国不能采取美国独立监管模式,而要以政府作为注会行业监管的主体,只有这样才能实现对行业的有效监管.
2.从法律体系的健全程度看
一个国家会计、审计法律法规体系的健全程度,对该国注会行业监管主体的选择有着重大的影响.美国1933年的《证券法》和1934年的《证券交易法》以及2002年的《萨克斯―奥克斯利法案》共同构建了保护社会公众投资者利益的法律体系,并且规定从事证券市场审计业务的会计师事务所不得不接受独立于政府的PCAOB的监管.我国虽然已经建立了《注册会计师法》《会计法》《公司法》《证券法》等一系列法律规范,但我国的法律体系还不够完备,,行政管制在一定程度上更有能力约束注会行业的行为.因此,将政府部门作为注会行业监管主体是目前相关法律体系不健全情况下的唯一现实选择.
3.从注会行业的发展来看
独立监管模式从理论和逻辑上应该是最优的选择,但如果政府及审计职业组织的等资源的和约不明确、配套的制约机制不到位,则独立监管模式最终也仅成为一种形式.英美两国的注会行业发展史表明,它们形成的是对行业自律而非依靠政府监管的.我国注会行业及自律组织的力量都比较薄弱,行业本身的功能并不完善,行业主要依赖于政府引导,在短时间内迅速建立和发展,而不是像英美等国依靠市场的力量在漫长过程中自发形成.
由前分析可知,从我国目前现实国情出发,我们不应该直接照搬西方的独立监管模式.目前,如何在坚持政府机构作为监管主体的前提下,借鉴英美独立监管模式的精髓,提高监管主体的独立性和效率性才是完善我国注会行业监管模式的关键所在.
四、我国注会行业政府监管主体独立性的完善
1.我国目前监管主体的问题――财政部实质上独立性的缺乏
目前,我国政府监管模式以财政部为首要监管主体.而财政部门做为监管主体,存在实质上独立性缺乏这一严峻问题.
首先,地方各级财政部门依法对当地的注册会计师和会计师事务所进行监管,而同时又作为当地财政管理部门,自身经济利益与当地众多被审计单位的经营绩效休戚相关,独立性难以保证.特别是税收作为当地财政的最主要收入,地方财政部门若在监管中发现注册会计师失职而使企业虚增利润情况得不到反映时,有可能发生自利行为不予披露和处罚.在这种情况下,公众利益不仅得不到保护,而更会受到间接侵犯.
其次,地方各级财政部门与地方注协甚至当地会计师事务所在人事关系上也很不独立.各省市的注协通常被视为地方财政部门的事业单位,许多人事安排也是由地方财政部门决定,而且人员之间的调动更增加了相互间人事关系的复杂程度.在事务所“脱钩改制”之前,大多数的事务所挂靠于地方财政部门或其下属的事业单位,当时事务所的工作人员许多来自于地方财政部门.现在挂靠体制虽已取消,但当初的人员仍然留在了事务所,这是“脱钩改制”之前依附于当地财政部门的会计师事务所通常在改制后都发展为地区性大所的原因.
2.加强政府监管主体的独立性――以审计署为监管主体
英美独立监管模式的精髓,在于监管主体独立性和效率的提高.同样,这也是完善我国注会行业监管模式的关键所在.借鉴英美独立监管模式,我们应该寻找实质上独立于注会行业并由国务院直接领导和赋予权力的行政机构来担任注会行业监管的重任.审计署就符合这一条件!
相对于财政部而言,近年来刮起的“审计风暴”使审计署的独立性更加突出,使人们相信审计署更能够代表社会公众利益,因此虽然同为政府部门但审计署的独立性从形式上优于财政部门.而在实质的独立性上,审计署更不会像各级财政部门与地方经济组织存在“剪不断、理还乱”的复杂经济利益关系及与注协或会计师事务所纠缠不清的人事关系.
所以,目前将各级财政部门对注会行业的监管权限收归审计署所有,并由审计署派出直接隶属而非地方的独立审计小组对各地的注册会计师和会计师事务所进行监管,或许是解决我国监管主体独立性问题,使监管主体能够最大限度地维护社会公众利益,实现我国政府监管模式真正意义上完善的一个出路.
当然,审计署作为政府监管主体,有着灵活性不足及对行业事务问题处理的及时性缺乏等固有缺陷.所以,审计署作为政府监管主体,还需要行业组织作为政府监管的辅助.