我国行政强制执行制度

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摘 要：行政执法是行政机关与人民群众的合法权益最直接相关的、最大量的、经常性的行政管理活动,是依法行政的重要环节.行政强制执行作为行政法中的一项重要制度,是保证国家行政管理活动能够顺利进行的一种行政监督行为,其在众多行政执法中的强制性表现得最为直接、最为明显,虽然这种强制行为目的是迫使行政相对人履行法定义务或达到与履行法定义务相同的状态,但它很容易影响和侵犯行政相对人的合法权益.

关 键 词：行政执法；行政强制；行政强制执行

行政强制执行,又称为行政执行或行政强制,是指行政机关或者由行政机关申请人民法院对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人,依法采取强制手段使其履行义务的行为.[1]行政强制执行制度作为我国一项非常重要的行政监督制度,对于监督行政管理活动是否依法行政有着重要的意义,而研究我国行政强制执行的存在问题主要从行政强制执行的体制发面入手.

一、目前我国行政强制执行的基本模式

目前,我国关于行政执法的现行法律、法规主要有《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等一系列法律、法规.依据这些法律、法规,我们可以看出,目前,我国行政强制执行的主要模式分为以下三种：

一是由行政机关自行实施的强制执行.法律法规中明确规定由行政机关依法自行强制执行的而且行政相对人又拒不履行行政义务的,行政机关不必先申请人民法院强制执行,行政机关可自行行使强制执行权.[2]行政强制执行权必须由法律、法规设定,法律、法规以外的文件（包括规章）不得设定行政强制执行权.[2]行政机关自身强制执行的内容主要包括有：一、行为强制,扣押、查封、吊销执照等.二、人身强制,比如,行政相对人需要出境但未缴清税款的,税务机关在通知出入境管理机构后,出入境管理机构有权阻止其出境.而太多数行政执行机关没有金钱给付义务的履行,只有少数享有特权的行政执行机关除外.

二是申请人民法院强制执行.[3]美国和法国是实施这种模式的代表,我国也是实施这种模式的国家.我国现行的行政强制模式主要是以申请人民法院强制执行为主,除了法律、法规中明确授权行政机关有自行强制执行权的.我国现阶段大多数行政强制执行都是主要由申请人民法院来实施强制执行.[3]而对于法律法规中没有明确规定由行政机关自行实施也没有规定需申请人民法院强制实施的,我国解决这一例外的办法是：都必须申请人民法院强制执行.例如,《证券法》第十一章里的处罚条款,就没有明确规定到底是由谁来行使行政强制执行权.

三是代履行.我国《行政强制执行法》里规定：行政机关依法作出要求当事人履行义务的行政决定后,当事人在催告后超过了催告期仍不履行法定义务的,而且其违法行为已经危害到或可能危害到公共安全,例如,造成破坏自然资源、污染环境等严重后果的,行政机关可以实施代履行,也可以委托处于中立的第三方代履行.[4]代履行前须向当事人履行催告义务,送达决定书.当事人在催告后三日中履行义务的,停止代履行.当事人经催告仍拒不履行的,由行政机关或第三方代履行的,代履行的费用由当事人承担.法律另有规定的除外.

二、我国现行行政强制执行模式存在的问题

2012年1月1日新实施的《行政强制法》,是我国又一部规范行政机关行政行为的重要法律,是对《行政许可法》、《行政处罚法》等一系列行政法规的一个重要的完善和补充.既有利于保障和监督行政机关依法行政,维护正常社会秩序和公共利益,也有利于保护行政相对人的合法权益不受侵害.但是,也有一些不足之处.

(一)法院执行权过多,而行政机关的行政强制执行权太少

新的《行政强制执行法》里规定：如果法律没有规定由行政机关实施强制执行的,无论法律是否规定了申请法院强制执行,都必须申请法院强制执行,即“法律赋予”.[5]这样做法是太多数的行政强制执法都由人民法院来实施,只有少数的由具有自行执行权的机关来实施.原来由法规规定的行政机关行政强制权通通归为申请由人民法院强制执行.行政机关自行实施的强制权大为减少的同时,法院的非诉讼行政案件就会快速的增长.非诉讼行政案件就会成为法院的一项重要业务.把更多的行政决定的执行任务通过立法的形式推给法院,加重了法院的负担,法院无暇顾及其他法律事务,也恐怕不是我们为构建社会主义法治国家所希望看到的.而行政执行机关大量地丧失行政执行权,就会导致其在日常执法中面对违法行为时感觉缚手缚脚,无法采取最及时、最有效的强制措施来阻止违法行为的发生.而违法行为面对行政执法机关的“执行难”,只会更加无所顾忌.像我国的大城市里城中村的违法建筑,就是因为行政执行机关城建管理局没有直接的行政强制权的“执行难”,城中村村民为了经济利益,“抢种房”之风愈演愈烈.

(二)明确规定行政机关“不作为”的法律责任

新的《行政强制执行法》规定行政机关及其工作人员利用行政强制权为单位或者个人谋取利益的该负什么法律责任,只是对行政执行机关“乱作为”的违法行为进行追责,却没有对行政机关的“不作为”该负什么样的法律责任没有作明确的规定.[4]如果没有对行政强制中执行机关的“不作为”设定具有可操作性的追责条款,行政强制执行中就有可能会出现行政机关和法院互相推诿的现象,甚至会出现某些行政执法人员以权谋私的情况.这样既降低了行政效率,又损害了执法机关的公信力!例如：广州市执法局白云分局太和镇执法队长王宝林工作期间,利用职务便利,为请托人谋利,收受请托人贿送的人民币共计432万元、黄金制品500克.在查控和清拆违法用地和违法建设的过程中,王宝林就“不作为”,那些违法建筑哪栋拆哪栋不拆全由请托人做主.此外,对于地方政府的形象工程,由于我国政治体制改革相对滞后,法院、监察部门都听命于当地政府.而地方政府一把手为了拉高GDP来提升政绩,往往一些项目领导拍拍脑袋就上马,造成了“大拆大建”的巨大浪费.地方法院和监察部门对于自己的上级行政部门的“乱作为”恐怕都是“想管而不敢管”,普通市民面对违法强拆时其合法权益恐怕也是难以保障得到.（三）过分强调了行政机关的权力,而没有偏重于保护公民合法权益

新的《行政强制执行法》还是偏重于保障行政权力机关的执法,而一部好法应该偏重于保障公民合法权益.比如,新的《行政强制执行法》写入了由行政权力机关自行实施的行政强制执行的措施,行政权力机关“既是裁判又是运动员”,如强拆、查封等,背离了基本的正当程序原则!过分渲染行政执行机关的执行,有可能会导致行政权力机关乱用或滥用行政强制手段,更可能会导致行政相对人的合法权益因为行政机关违法行政而遭到损害.如果一部法律实施的目的是保障行政机关的顺利执法而不是保障公民合法权益的话,这部法律也就背离了“以人为本”的宗旨,也不符合“政治文明”的要求,难以称得上是一部好法.合法的民意,更需要合法而且通畅的渠道来表达,一部法律,只有偏重保护公民合法权益,才是真正意义上的好法.还有,而新的《行政强制执行法》里面也没有写入公民对违法行为的抗拒的规定,比如应写入：没有法律、法规的依据,行政机关进入生产经营场所实施检查、调查的,当事人有权拒绝.而在我国行政相对人的合法抗拒常常成为执法机关以“妨碍公务“的借口.

三、完善我国行政强制执行模式的对策

目前,我国的行政强制行为大多数情况下主要是申请法院强制执、只有少数享有特权的行政机关具有自行执行权,即是“法律赋予”原则,只有法律明确规定的才享有执行权.这种体制对于规范行政机关的行政执法行为和保护行政相对人的合法权益有着重要的意义.但是,如果行政机关的执行机关的执法权被限制得太死,就会导致行政机关在现实执法过程中缚手缚脚,在该采取强制措施的时候还要经过听证会或审批等程序,严重影响了行政机关的执法效率,也会助长了某些违法行为气焰.同时,把过多的行政决定的执行任务通过立法的形式推给法院,法院也会不堪重负.因此,既要赋予行政机关适当的权力,又要严格限制这种权力.这里说的限制不是简单地减少行政机关的执法权,而是对其执法权作更严格的法定程序.如何平衡赋权和限权这对矛盾还需要更进一步的研究和实践证明.

要想最大限度地保护行政相对人的合法权益,不仅要在事前控制强制执行行为,还必须在实施过程中规范程序加强对强制执行的有效制约.新实施的《行政强制执行法》虽已写入了比例原则,但是其并不完善.比如,新《行政强制执行法》中写入的比例原则并没有规定行政强制执行过程中有其他选择时,应优先选择对行政相对人利益伤害最小的的措施来实施行政强制行为.行政法上的比例原则应该写入妥当性、必要性和均衡性三个方面的内容.[6]比例原则是保障行政机关执法和维护公民合法权益的一把平衡尺,此原则能够有效遏制行政自由裁量权的乱用和滥用,抑制行政机关执法过程中为执行而执行的冲动,为行政执行机关是否依法行政提供了一把标尺.行政机关在行政强制执行过程中,为了使行政相对人的利益得到最大限度的保护,行政机关应优先考虑采用比例原则,采用对相对人权益伤害最小、最轻的行政强制执行措施.公共利益和个人利益将通过比例原则来平衡.

(三)设立专门的执行部门,实行“裁治分离”原则

新的《行政强制执行法》里规定法律赋予行政机关自行强制执行权的,行政机关既是裁判又是球员,这种自裁、自执的做法既违反了正当的法律程序,也极易造成行政相对人对行政强制执法公正性的怀疑,甚至暴力抗法.笔者认为：行政机关的执法应实施“裁治分离”,设立专门的执行部门,如我国台湾的法务部.对于紧急情况的,如事故灾难、公共卫生事件等,

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(四)完善对救济制度及健全行政问责责任制度

如果没有建立起健全的法律救济制度,那么在行政相对人的合法权益收到伤害时,行政相对人的合法权益就得不到有效保护,同时也会助长违法行政强制行为的气焰.但是,行政强制执行是一种直接、具体的行政行为,不仅会影响到行政相对人的人身权,也会影响到其财产权.救济程序如果太过于繁琐,在行政相对人面临违法强制执行时,行政相对人就不能及时、有效地利用通畅的法律救济渠道来维护期合法权益.在行政机关实施违法强制行为前、中、后都应该有一套完善的相对人救济程序,这样有利于减少违法强制行为现象的发生,也即是保护了相对人的权益.完善救济制度同时更应该在法律条款中明确写入违法责任条款,行政执行机关及行政个人在滥用或乱用行政执行权时,就要付相应的法律责任,这样就能规范行政机关的执法,也有利于维护执法机关的合法性.同时,还要引入“目标责任”考核制度,对违法行为超过本部门规定比列的,就要追究岗位负责人惩治不力的行政责任,岗位负责人有违法行为的则要追究法律责任.

总之,如果不能在行政机关内部的建立一套行之有效的行政责任机制,就不能有效地控制执行人员个人利益.反之,就意味着对行政权力的本身限制有了法律依据.将可以在较大限度上降低违法的行政权力行使的机率,使公民的合法权益有了法律保证!（作者单位：广西师范学院经济管理学院）

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参考文献：

[1]应松年,论行政强制执行[J].中国法学,1998

[2]贺日开,司法改革,从权力走向权威[J].法学,1999

[3]方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,2005

[4]陈华,行政强制执行模式论[J].南京航空航天大学学报,2000,（4）

[5]胡建淼,行政强制[M].北京：法律出版社,2002.

[6]宁立成,论我国行政强制执行权力的分配[J].湖北社会科学,2005（1）.

[7]杨海坤、章志远,中国行政法基本理论研究[M].北京：北京大学出版社,2004.

[8]傅士成,行政强制研究[M].北京：法律出版社,2001.

[9]李万业,论行政强制执行的程序[J].河北建筑科技学院学报,2005（3）.