我国行政强制执行权的法律归属

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摘 要 行政强制执行权的法律归属问题一直都是学者们争论不休的话题,伴随着《行政强制法》的出台,该问题又再次成为了行政学界争论的焦点.根据《行政强制法》的规定看出,我国行政强制执行权的分配机制基本上沿用了原来的模式,即以行政机关申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自力强制执行为例外.该配置方式固然有它合理的一面,本文将从行政强制执行权的性质、行政与司法角色定位、合理利用司法资源和提高行政效率等多重视角来探讨与分析该分配模式存在的争议与不足,并进而提出自己的修改建议.

关 键 词 行政强制执行权法律归属分配模式

作者简介：张志芳,华中师范大学政法学院宪法学与行政法学专业2010级硕士研究生.

行政强制执行权的法律归位问题,是行政强制执行制度中的一个极其重要的问题.因为它设置的合理科学与否,不仅关系到我国行政管理活动能否顺利进行,还关系到公民、法人以及其他组织合法权益能否得到切实的保障与维护.正基于此,我们必须对该话题予以足够的重视与关注.功夫不负有心人,在社会各界人士长期不懈地努力下,历经12年的立法长跑,人们期待已久的《行政强制法》终于在去年问世.本人将结合《行政强制法》的相关内容,对我国行政强制执行权的分配问题作一个较为深入的探究与分析.

一、行政强制执行权的概况

行政强制执行权这个法律术语并非一开始就有的,同大多数事物一样,它也经历着一个从无到有,从不完善到逐步完善的过程.在新中国建立之初到改革开放以前,由于受高度集中的计划经济体制的影响,我国是不存在行政强制执行制度的,当然,也就没有行政强制执行权的说法.但自从改革开放以来,行政权的行使方式发生了很大的变化.在当时的环境下,如果公民、法人和其他组织不履行行政机关确定的行政义务,若还一如既往的采取原来的解决方式或手段的话,将有悖于我们的法律精神和行政管理方式改革的目的.鉴于此种情况,我们必须根据现实国情建立行政强制执行制度.关于该制度及其其中的行政强制执行权,长期以来,都是散落在一些单行的法律、法规之中的.直至2011年的6月30日,孕育十多年之久的《行政强制法》才得以诞生,在行政界乃至整个法学界都哗然一片.

根据《行政强制法》第2条的规定：“行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为”,从该规定可以看出,我国行政强制执行权的行使主体仍为两个,即行政机关和人民法院.并且,在该法的第四章与第五章,分别规定了行政机关强制执行和行政机关申请人民法院强制执行两种程序.通览该部《行政强制法》,我们看不到行政强制执行权分配方式的创新性规定.在行政强制执行权方面,还是基本上沿袭和默认了原有的模式——“以行政机关申请人民法院强制执行为主,以行政机关自行强制执行为辅”.

二、对我国行政强制执行权法律归属的简析

通过上面的论述,我们得知,我国目前的行政强制执行权的实施模式为以行政机关申请人民法院强制执行为原则,以行政机关自力强制执行为例外.以申请人民法院强制执行为原则,表明行政强制执行权原则上属于人民法院.在公民、法人或者其他组织逾期拒不履行具体行政行为所确定的义务时,如果法律没有授予行政机关强制执行权的,行政机关就得申请人民法院强制执行.以行政机关强制执行为例外,表明凡没有法律特别规定的,行政机关不享有行政强制执行权.而从我国现有法律的规定来看,除、工商行政管理、税务、海关、外汇管理等少数行政机关拥有强制执行权外,大多数行政机关都没有强制执行权,只能申请人民法院强制执行.豍

在我国,设立以行政机关申请人民法院强制执行为主,以行政机关自力强制执行为辅的分配体制,是有着深刻的现实原因的.我国实行的是议行合一制,政府是代表人民来行使国家权力的,而行政权在国家权力结构中又是一支重要力量,行政管理活动已广泛渗入到社会生活的方方面面,包括政治、经济、文化、教育、体育等许多领域,另外,行政机关在行政法律关系中还处于强势地位.如果我们将行政强制执行权直接地赋予行政机关,那将势必造成行政权的滥用,使得行政相对人合法权益得到不断的侵害和践踏.而在现行的配置模式下,将更多的行政强制执行权赋予人民法院,在某种程度上增加了执行的公正性,有效维护了行政相对人的各项权益,同时也对行政机关行使执行权起到了强有力的监督与制约.但随着认识的深入和实践的发展,该种模式的各种争议和不足也日益显现出来.笔者将从以下几方面来作以分析：

(一)对行政强制执行权的性质产生了争议

行政强制执行权的性质问题,是一个一直困扰法学学者的理论问题.不同的学者有着不同的观点和看法,有的学者认为行政强制执行权属于行政权,有的学者认为行政强制执行权属于司法权,还有的学者持一种折中主义的观点,认为行政强制执行权具有行政权与司法权的双重属性.豎关于这三种观点,我认为,一种权力的性质问题在特定的时空下,应该是确定和唯一的,这样第三种观点就缺乏了一定的说服力.而对于第二种观点,我国也有部分学者予以赞同与支持,他们认为,在我国是以行政机关申请人民法院强制执行为主的,由人民法院行使执行权就应该属于司法权的范畴,这种观点也是片面的.笔者比较倾向于第一种.

我们要判断一种权力的性质,不能仅仅从行使该权力的主体来判断.简言之,我们不能简单认为行政强制执行权是由法院来行使的就是司法权,也不能认为是由行政机关来行使的就是行政权.事实上,行政强制执行权的性质与谁来行使是两个不同问题.无论是哪个机关行使行政强制执行权,其性质都不会改变.按照行政强制执行主体来界定执行权的性质是得不出结论的.就中国大陆的情况而言,法律将行政强制执行权既赋予了行政机关,也赋予了人民法院,如果按照执行主体来理解行政强制执行权的性质,在中国大陆行政强制执行权既可能是一种司法权,也可能是一种行政权,这在逻辑上是讲不通的.同样,在美国不但有法院负责的强制执行,也有紧急情况下由行政机关负责的强制执行,按照执行主体也难以界定行政强制执行权的性质.因此,判定一种权力的性质,不能光以行使该权力的主体,更主要考虑的是该权力解决的问题和运行的程序.豏

(二)造成了司法与行政角色严重错位

按照法律规定,任何一种国家机关都有着自己的法定职责.同样,行政机关、司法机关也是如此.行政机关担负着行使行政权的职责,人民法院作为我国的司法机关,它负责裁决和处理各种纠纷,进行的是一种司法活动.而在我国现行行政强制执行权的分配下,是将更多的行政强制执行权赋予了人民法院,让人民法院对行政机关提出的申请进行书面审查作出裁决,并负责执行行政机关所确定的行政义务.这样一来,行政机关本该执行而没有执行,人民法院本不该执行反而执行了,使得行政机关和人民法院的角色发生了严重的错位.又因为法院常常在人事、财政方面受制于行政机关,所以在裁决和执行的过程中,会不可避免的优先照顾到行政机关的利益,使得“法院对行政机关的支撑功能远远超过了监督职能”,“法院成了政府机关的执行部门,司法权与行政权又形成一股合力来对付行政相对人,实为令人担忧的变异”.豐

(三)浪费司法资源,并影响行政效率

随着社会的不断发展与进步,行政机关与相对人之间的摩擦与纠纷不但没有减少,反而愈演愈烈.对于司法机关,无疑就要受理与解决更多的行政案件,而在现有有限的司法资源条件下,人民法院却还要对行政机关提起的行政强制执行申请进行审查,另司他职地进行行政执行活动,这样将是对司法资源的一种严重浪费.同时,行政强制执行又是一项专业性极强的活动,在行政强制执行过程中,它不仅要求要切实履行法律所规定的执行程序,还对执行人员的素质也有所要求.但我们的司法工作人员对执行方面的各种要求并非十分了解,这就需要对他们进行专业性培训,这时行政执行成本就会增加,因而也是对人民法院人力、物力以及财力的一种消耗.另外,在市场经济高速发展和运作的今天,它客观上也要求行政机关行使行政权要及时、高效.如果一项行政决定要历经上面所说的一系列环节才能落实,那将势必影响到行政效率的提高.

三、对现行行政强制执行权分配模式的修正意见

在《行政强制法》颁布以前,人们对行政强制执行权的分配方式寄予了很大的期盼,为此,行政法学界的学者们也提出过种种的设想,有的学者提出要将行政强制执行权完全的赋予行政机关或者人民法院；有的提出要建立一个独立的行政强制执行机关来统一行使行政强制执行权；当然,也有人主张现行的这种混合分配模式.而在《行政强制法》颁布以后,我们发现关于行政强制执行权的分配问题并没有得到较大的改观,基本上是保持了原来的行政强制执行权分配机制.这将不乏引起我们的深刻思考：一项制度的改革并非一蹴而就的,也不是单就某个因素的影响与考虑就对它进行某个方向的改变,它需要综合考量各种因素的影响与制约以及多种价值取向和目标的实现问题,从而作出一个相对合理的选择,即以最小成本的投入获取一个最大化的效益.

鉴于《行政强制法》出台不久,对行政强制执行权作较大幅度的调整也是不现实的,再加上完全的将行政强制执行权赋予行政机关、人民法院或一个新独立的行政强制执行机关,也并非万全之策,同样也存在一系列的问题,比如说行政权的滥用、法院负担过重、法院的公正形象和司法权威受损以及设立独立行政强制执行机关的难度大等等.基于这样的现实情况以及前面论述到的行政强制执行权问题中存在的争议与不足,笔者对现行行政强制执行权的法律归属问题提出自己的修正意见：仍然坚持以行政机关申请人民法院强制执行为主,以行政机关自力强制执行为辅；但在前者情况下,要将行政强制执行权分离,将行政强制执行的裁决权赋予法院对具体行政行为进行合法性审查,而将行政强制执行的实施权归位于行政机关.但有一点是不容忽视的,那就是这种模式并不等同于直接的将行政强制执行权赋予行政机关,此时的人民法院仍然参与了行政强制执行的过程,只不过是将最后的行政强制执行权赋予了行政机关而已.

注释：

豍宋雅芳．对我国行政强制执行权分配模式的思考．人大建设．2006（5）．

豎翟新明．论我国行政强制执行权分配模式的选择．江西行政学院学报．2005年．

豏沈开举,王红建．行政强制执行权的性质及法院在执行中的作用．出版信息不详．

豐冯俊海．山东审判．2004（1）．