“钓鱼工程”

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“钓鱼工程”这个词语频频出现在中国的媒体上,只是近几年的事情.但“钓鱼工程”并不是一个新鲜事物,因为但凡政府官员几乎都是钓鱼高手,这一点古今中外都是一样,只是在国外,绝没有这么多的鱼供他们来钓就是了.

钓鱼工程以政府工程居多.广东省建设厅副厅长陈英年在接受《中国建设报》记者采访时,就曾说过“现在90%以上的政府工程都超预算”,而且,“超出部分往往就是拖欠（民工工资）部分.”相佐证的是,根据统计,珠海市的政府工程约有90 %超预算,有的决算超预算达一倍以上.

1995年开始兴建的珠海机场,1999年开始兴建的张家界“世界第一天梯”――百龙电梯,已被暂停的都江堰杨柳湖大坝,北京奥运主体育馆――鸟巢都是钓鱼工程的几个典型例子.

虽然“钓鱼高手”们钓鱼的手法不一,各有,但我们还是可以对钓鱼工程作出一个描述性的定义.所谓的钓鱼工程是指在决策阶段被描述为造价很低、见效很快,但在实际建设过程中,建设单位不断变更资金预算,迫使投资部门不断追加投资,最终决算超预算、预算超概算、实际造价大大超出原先计划的那些工程.这个定义里所说的造价,还仅仅包括了可以直接用金钱衡量的实际支出.值得指出的是,许多工程对环境、生态（包括历史文化遗产）等等都造成了严重的损害,其代价往往是不可估量的.所有这些方面的代价,事实上也应该计算入“工程造价”里面.

“鱼”是怎样被钓起来的?

表面上看,钓鱼工程所钓的是“工程”,实质上,钓鱼工程中被钓的除了来自上级政府的投资拨款以外,还包括工程设计单位、工程建设单位的垫资、民工的工资；甚至政府的信誉,环境生态历史文化遗迹等方面所付出的代价.当然,最直接和最突出的被钓之物,仍然是政府的投资,而政府的投资被钓、被钩牢之后,最终往往会转化成为财政的负担,形成财政风险.整个“钓鱼”的过程,从设钩、下饵,到收线,都有脉络可寻.

在钓鱼过程中,下级政府（单位）通过制造“沉没成本”（已经发生而且无法收回的成本）逼迫上级政府（单位）对在建工程追加投资.比如,某单位要造一座桥梁,上级部门认为同一条河上已经有多条桥梁不予批准,于是该单位出具报告,称虽然已经有多条桥梁,但新建一条桥梁仍为必要,而且投资不多,又可以通过收取过桥费很快地获得回报等,于是上级部门同意投资,工程启动.启动这个工程后,上级才发现需要源源不断地再投入才能得到预期的回报,由于已经有不少投资已经形成,上级就被迫继续同意加大投资.

以杨柳湖大坝之争为例,有一点非常明确,决策者在拍板时,一定清楚大坝一建必然会给都江堰以及当地的生态环境带来巨大的影响.这一点无论是文物专家、环保人士甚至上级政府都不会答应.都江堰管理局之所以敢于照上不误,就是因为它手中握有一个“沉没成本”：都江堰上游6公里处投资 70亿元的紫坪铺电站已经在建,要想70亿不成为“沉没成本”,必须在都江堰鱼嘴上游1.3公里处建杨柳湖大坝蓄水；如果不建杨柳湖大坝,紫坪铺电站的巨额投资就只能打水漂了.另外,就算撇开70亿不谈,不建杨柳坝筑坝蓄水应急,紫坪铺电站就得经常放弃蓄水发电、开闸放水以保下游的都江堰灌溉区用水,这样一年算下来,少发的电至少价值5000万元.以上两笔帐就是为建杨柳湖大坝所设的“诱饵”,上级主管部门面对如此巨大的经济损失压力（即沉没成本,按照经济学的观点,如果杨柳湖大坝不建,紫坪铺电站的70亿元投资无论是从短期还是长期来看,都是沉没成本.因为政府不可能将紫坪铺电站转卖掉）,只能上钩.

关键在于,建造大坝虽然会产生长期的影响,但在决策时,却不过是一个“投资冲动”而已,是短期行为.在上级主管部门那里,只要建杨柳湖大坝的收益大于它的机会成本（主要是建设费用,主张建坝的人是不会去考虑文物、环境等成本的）,就会倾向于建坝.而在这里,更重要的是,事实上,建设杨柳湖大坝的收益还要加上激活紫坪铺电站已经投下去的70亿,因此即使杨柳湖大坝的收益是负的,但只要建坝成本小于紫坪铺电站已经投入的70亿加上杨柳湖大坝的收益的总和,上级部门都会同意杨柳湖大坝上马,追加投资.甚至杨柳湖大坝本身是亏损的,也没有关系.

在目前的财政体制和政府投融资制度环境下,地方财政的亏空自然会增加财政的压力,形成倒逼机制,从而导致财政大包大揽,风险性增加.

“鱼”从哪里来?

现在怎有这么多被钓的鱼,地方政府在经济发展中往往亲身上阵,举办大量政府工程,以图加速经济的发展速度.而且,许多政府工程,经常成为官员的政绩工程,对官员的升迁有直接的影响.在这种情况下,在政府工程建设中,大多数地方政府都没有严格遵守工程建设标准,往往是“先上马,再审批”,只要拿到了项目,就几乎有了一切.而财政资金的安全、生态环境的保护,企业利益的维护,以及民工的工资发放,相比之下,都是次要的了.这样,一大批“钓鱼工程”就出现了.

由于行政权力的直接介入而形成的众多“钓鱼工程”、“三超工程”,必然导致大量的“投资黑洞”和工程腐败现象,这不仅直接影响了工程质量和投资效益,还造成了社会资源的极大浪费.此外,建设企业的利益,民工的权益,在钓鱼工程中都得不到保障；环境生态、历史文化遗产也往往受到破坏.国家统计局《中国固定资产投资统计年鉴》显示,1958至2001年我国投资项目失误率接近投资项目的50 %!

而上级主管部门由于直接投资和管理的项目过多,只能以项目审批和资金拨付为主要手段,不仅缺少科学论证,且缺乏必要的监管,因此投资的预期目标大都难以实现.

防治“钓鱼工程”之途

“钓鱼工程”的彻底解决,有赖于制度方面的重大变革.这里提出一些思路.

一、地方政府不钓鱼,自己买鱼.笔者认为,应当给地方政府更大的审批自主权（当然这个自主权是有前提的,那就是地方政府政务公开,上级政府的监管到位,还受到人大政协与民间舆论的监督）,让地方政府不再依靠上级的资金投入,自己买鱼.其次,实行风险包干,把在工程建设过程中存在的各种风险因素综合考虑,按一定比例折算成风险预备金,增加到工程造价中,一次性包死,以后不再追加投资.同时,要强化地方政府的责任意识、风险意识,做出投资决策之后,一旦工程出了问题,如超出工程预算等,主要领导要承担责任.另一方面,上级部门则要从直接投资和管理中脱身,监督项目、定期评估项目实施情况.

二、砍断钓竿,让钓鱼者无竿可用.即对政府工程的投资、管理体制进行改革.从深圳、中山等地的经验来看,政府业主代理机制是一个不错的办法.所谓政府业主代理机制是指成立类似政府投资工程管理中心的机构,代理政府投资工程.以深圳市建筑工务局为例,该局于2002年7月正式挂牌成立,隶属于市建设局,工务局负责全市除了规划国土、交通、水务、、教育五大系统外,所有政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作.工务局承接的每一项政府投资工程,必须按计划部门下达的投资计划建设；制订的标底及合同必须经审计部门审查；工程招投标,包括投标单位的资格预审,必须接受市建设局的监督；工程款由财政局直接支付,接受财政局的监督、审查.这样,除了工程建设的质量、安全、工期、控制投资由该局来负责外,其他关键事项该局都没有决定权.据悉,深圳市工务局承接的工程不但没有出现政府工程普遍存在的"三超"现象,还节省了大量政府投资.2003年该局在已完的29项工程招标中,审计部门审定的标底总价为9.12亿元,总定标价为6.98亿元,降低造价2.14亿元,降幅达23.46 %.

三、上级部门不要做鱼,辨别诱饵,正确决策.仍以“建坝之争”为例.其实早有专家算过,紫坪铺电站装机容量只须达到24万千瓦,就能同时满足发电、灌溉的综合用水需求,那样也就根本无须再建杨柳湖大坝.可2000年紫坪铺电站审批立项时,却提出了一个装机容量达70万千瓦、投资总额达78亿元的“重量级”方案.为什么?归根结底的原因是,上级政府也想赢得这个西部大开发的重点工程.可以说,由于其中含有巨大的经济利益,上级政府是“愿者上钩”,而并不纯粹是辨别不清.

从经济学的角度看,这是一个多次博弈.在下级政府已经违法搞政府工程的情况下,如果一开始上级政府就处理得力,下级政府以后就不太敢重犯类似错误；反之,如果上级政府不能一开始就严肃处理,而是,不了了之,下级政府以后就会不断加码,这将导致沉没成本越来越大,最终形成对上级政府的“倒逼机制”.因此只有不让违规者得到任何好处,才能防止后来者重蹈覆辙.

除此之外,很重要的一点是,必须发挥舆论监督的作用.像前述的“建坝之争”,就得益于新闻媒体的监督.2003年7月9日,《中国青年报》以很大篇幅发表了记者采写的题为《世界遗产都江堰将建新坝原貌遭破坏联合国关注》的文章,杨柳湖工程由此开始进入公众的视野.随后,国内外大概有180多家媒体跟进报道,这形成强大的舆论攻势,最终导致2003年8月7日都江堰管理局不得不对外宣布暂停杨柳湖工程的立项与论证.