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半个世纪前,户籍制度成为我国城乡分治的产物,改革开放30多年后,户籍制度已成为我国改革攻坚亟待突破的堡垒.典型表现是,我国常住人口城镇化率每年提高1―2个百分点,而户籍人口城镇化率却停滞不前.这种“伪城市化”的根源,就是城乡分割的户籍制度,就是农民工群体的“被城市化”.在转型发展的今天,重庆以符合条件的农民工及新生代为突破口,大胆创新户籍制度改革路径,率先大规模推进农民工转户进城,计划两年内转户300多万人,到2020年累计转户1000万人,户籍人口城镇化率将超过60%.重庆户改“破冰”,将开启一个城乡融合发展的新时代.
重构城乡发展模式的突破之举
现行户籍制度之所以久攻不破,难在户籍捆绑着不同标准的城乡社会福利.在全社会福利尚未普及化、均等化的阶段,试图以“居住证”取代户口本,是超越发展阶段的乌托邦式幻想.重庆选择有条件的农民工及新生代作为户籍制度改革的突破口,让他们在城镇化进程中,既能“化进去”,更能“留下来”,这是顺势而为的理性抉择,更是重构城乡发展模式的突破之举.
第一,有利于推动经济发展转型.城乡分治的二元结构是国家之痛.转变发展方式,缩小城乡差距,根本出路在于靠城镇化减少农民、解放农民,实现城乡资源优化配置.对农村,重庆2000多万农民转户进城1000万,农民人均耕种面积自然翻番,规模经营顺势展开,农业生产效率和农民收入相应增加,跨过现代化关键节点的“刘易斯拐点”将出现,对城市,农民工及新生代转户进城,不仅不会摊薄城市福利,反而会让城市年轻化,提高城乡劳动力配置效率,增强人口红利效应,对长远,必将实现城乡资源互动,比如农民转户进城并退出宅基地,农村与城市建设用地相抵后,每人至少可节约用地130平方米,这样我国耕地红线不仅不会缩减,反而还会扩大,对近期,农民转户进城后“稳定预期”,每人每年至少可增加消费一万元,带动城市建设投资十万元,这是一种长周期的持续拉动力,是持续扩大内需的增长点.
第二,有利于促进公平正义.温家宝总理说:“公平正义比太阳还要有光辉.”改革户籍制度,将有效地促进公平正义.宏观层面,让每年候鸟式大迁徙的农民工在城市稳定下来,将减轻农民工求职成本,缓解交通运输压力,社会管理和运行成本大为降低,微观层面,户籍制度改革赋予有条件的农民工城镇居民身份,使其真正享受到同工同酬、同工同权,让他们在城镇更加体面地劳动,更有尊严地生活.
第三,有利于完善社会治理结构.过去的治理,以对农民工社会公平价值的缺失为代价,亿万农民工成为城市中的“飘族”――进可入城打工,退可回家种田.这种貌似完美的制度设计,不仅会使城市化的思维陷入犹豫的泥潭,也会导致城市化的实践走向凝滞的深渊.转型发展阶段,这种治理模式应当摒弃.无疑,重庆户籍制度改革,以保障农民工的权利和福利为导向,通过缩小城乡差别,最大限度地促进不同群体的公平,推动社会治理优先目标从以维护稳定为主导的秩序型目标转向以维护权利为基础的价值型目标,逐步实现城乡统筹一体化.
充分保障农民权益的民生行动
重庆户籍制度改革最大创新是对城乡福利保障的制度衔接,不让农民“裸身出村”.进一步,不是推动农民被动地征地农转非,而是引导农民工远距离自愿主动进城,不是通过退出农村土地换取城市户口或者城市保障,而是把转户居民获得城市福利与退出农村土地分离为两个独立的系统,城市福利依法保障一步到位,农村土地通过市场交换自愿退出,从而从制度上充分保障转户居民的合法权益.
第一,充分尊重农民意愿,保障农民的自由选择权.一是农民转户自愿.符合条件的农民工,既允许个人转户,也可以整户转户,不搞“一刀切”,是否转户由农民自己说了算.二是农村土地退出自愿.转户不以退出农村土地为前提,而允许农村土地错位错时退出,既可以全部退出,也可以部分退出,既可以保留收益权和经营权,也可以保留收益权、流转经营权,不仅对退出土地承包经营权和宅基地使用权给予3年―5年过渡期,还保留与农民身份相关的计划生育、与土地相关的种粮直补等权益.这既是尊重农民意愿的过程,也是避免把转户居民推向无地无房无业“三无”境地的核心制度安排.三是农村土地收益处置自愿.或用于补助城市住房购租投入,或为家人和自己购买养老、医疗等社会保险,完全取决于转户农民.
第二,实行农村土地有偿退出,保障农民的财产收益权.按照《物权法》,土地承包经营权和宅基地使用权是农民合法的财产权利.为此,重庆建立了农村承包地、宅基地退出补偿机制,转户居民一旦退出土地承包经营权或宅基地使用权即可获得相应的经济补偿.实行农村土地有偿退出,既符合市场经济规律,也是维护农民的根本利益.土地退出补偿资金主要来源于宅基地复垦后的土地增值,依托平台是农村土地交易所.转户居民退出的宅基地复垦为耕地后,仍由集体经济组织经营,并形成“地票”在农村土地交易所交易,其增值部分的大头归农民.这既能发现农村建设用地的市场价值,又能实现城乡建设用地增减挂钩.
第三,确保城市福利一步到位,保障农民的社会保障权.户籍制度改革理当避免出现城市居民与转户居民区别对待的“新二元体制”.过去,一些城市实行“”或“居住证”管理,转户居民需逐步或部分享有原城市户籍人口的权利和福利.这样的改革并不彻底.重庆按照权利与义务对等的原则,确保转户居民一进城就与城镇居民享有完全同等的权利和福利.就业方面,把转户主体设定为实现就业的农民工,并分类开展就业培训,给予创业扶持,住房方面,通过鼓励购买普通商品房或二手住房、租住公租房、城镇规划区转户小区、工业园区民工宿舍、农民工公寓五条途径,保障转户居民住有所居,养老和医疗方面,转户居民可按规定或自愿参加相应社会保险,用工企业依法按城市职工为转户居民足额缴纳社会保险费用,政府为被征地农转非人员和随迁老年人参保提供社保基金补助,教育文化、医疗卫生等方面,随着城市扩容,硬件软件理应跟上,政府财力支出随之到位.
户籍制度改革,牵一发而动全身,既需要勇气,更要靠智慧.绝不能视农民工转户进城为包袱,不愿推进户籍制度改革,绝不能受传统体制的禁锢,丧失挑战惯性思维的勇气,绝不能害怕既得利益者抵制,不敢触及改革本质.加快破除户籍藩篱,让计划经济时代留下的最后一堵高墙安然地“寿终正寝”,必须迎头而上,勇于创新,永不停滞.这场波澜壮阔的攻坚战,必将成为社会结构的一次大变革、城乡生产力的一次大解放,进而推动我国城乡由二元分割转向融合发展.