公车改革:“要我改”到“我要改”

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五年前,准确地说,自1998年10月中旬起,“公车改革”、“车改”等术语的使用频率很高,不仅屡屡见诸报端,而且是街头巷尾议论的热门话题.

公务用车一般为小轿车,无论是豪华型的,还是普通型的,不管是进口的,还是国产或合资的,就其本质来说,无非就是一种代步工具、交通手段.在解放战争时期和新中国成立初期,由于物资匮乏,能以车代步的,不是军事指挥员,便是党政首长.因此,在人们心目中,能坐上轿车的都不是一般人.尽管那时轿车很少,且品种比现在少得多,但是,大家看见轿车除了新奇,不会产生太多的看法,更不会指着坐在轿车里的人说三道四.

改革开放以后,特别是进入20世纪90年代,轿车进入家庭不再是梦想,先富起来的人自己掏腰包买车也不再是新鲜事,人们开始为大城市交通拥挤而苦恼.恰恰是在这个时候,公车却成了人们关注的焦点.“车轮上的腐败”不再是窃窃私语,公车私用同公款吃喝一样也成了过街老鼠.

1998年4月,一封呼吁公车改革的群众来信,摆在了共和国总理的案头.从那时起一直到11月底,在领导的要求下,国务院体改办用了整整七个月的时间,公车改革方案从酝酿逐步走向成熟,并在很大范围内广泛征求意见.

司长出门办公事未必都有车坐

在人们的印象中,公车之多,已经到了只能用泛滥一词来形容.乡镇一级政府,虽然财政拮据得几乎连工资都发不了,但公车数量不仅多,其豪华程度也令人咋舌.媒体时常披露,某某贫困县开着几十辆轿车,在高速公路口迎接检查团到来.

说出来大家可能不相信,在党政机关,司局长虽比乡镇长的级别高很多,但不光上下班要自己蹬自行车或乘班车,就是出门办公事未必都能乘公车.财政部是管钱的部门,据说到基层调研,有时能有警车开道的礼遇,但在北京,不要说处长坐不上公车,就是司长除了到中南海开会有车接送外,其他时候要车也不容易.

某机关新来的公务员晚上值班,接到本单位一位处长从外地打过来的长途,请求转告车队到首都机场接机.但得到的答复是：他没有资格要车.此话不假.1988年10月,曾发布《国家机关汽车配备标准的规定》和《国家机关汽车使用管理办法》,对公务员配车标准做出明文规定：正部级干部配专车；副部级干部不配专车但保证工作用车、上下班派小轿车,司局级干部因工作需要可供车.在文件中,还真找不到处级以下公务员有要车资格的规定.在此以前,即1985年12月,国管局曾发布《离休干部用车实行公里定额包干的试行办法》,对离休干部配车标准也做出明确规定：正部级每人1辆,副部级2人1辆,司局级8人1辆.

在车改方案征求意见阶段,民政部一位科级公务员致电方案执笔人,说他代表全体科级以下公务员对车改方案提出严正,因为交通费补贴标准太低.并警告说：车改要是这么搞,他们以后不出门办公事.但方案执笔人反问一句“你们现在出门办公事有公车坐吗”,对方被问得无言以对.据了解,除了极少数部委处级以下公务员在特殊情况下能要到车以外,大多数单位是要不到车的.

这就令人疑惑不解了：老百姓都知道公车多,但按文件规定处级以下公务员没资格要公车,司局长虽有资格要公车,但也不是都能保证的.那么多公车谁在用?

经过典型调查,找到了答案：一是专车或准专车太多,个别单位达到80%.虽说副部级干部不配专车,只保证工作用车和上下班交通,事实上工作用车变成了准专车,在职时一人占用,从工作岗位上退下来,宁愿不留秘书也不愿交出公车.二是出租公车赚钱养车.因为财政拨款不足以维持公车运转费用,为养车只能把公车租出去.某大机关1997年共有公车（包括通勤车）101辆,公车运转费用为203万元（不包括司勤人员费用）,国管局只拨付运转费70万元,公车租赁和创收70万元,剩下的资金缺口由机关从行政经费等渠道解决.

当然,公车制度的弊端远不止以上所说这两条.大家最痛恨的是公车私用、浪费严重.据黑龙江大庆市调查,公车使用为三个1/3,即公务占1/3,领导及家属私用占1/3,司机私用占1/3.另据国管局测算,1997年公车的实际运行成本,是同类型出租车的2倍,而利用率只是出租车的1/3.特别是班车闲置率更高,但每台车的购置费很高,多的可达到50万元甚至上百万元.

不改革,公车制度是维持不下去的.

面对车改心态各异

1998年10月16日,《中华工商时报》在一版显著位置,发表记者卢凯民关于党政机关将从1999年1月1日起逐步取消公车的消息.这篇报道称：有关党政机关公务用车制度的改革方案,已由国务院体改办会同有关部门制订完毕,待征求意见后将报国务院正式批准.此项改革很可能在明年的元月1日后正式实施.

这篇报道文字不长,但披露了车改方案的要点：

改革目标：逐步实现公务交通费用分配的工资化和公务用车的社会化,以期最大限度地节约国家用于公务交通的总开支.改革的步骤将先发放公务交通费补贴,待条件成熟时,将补贴纳入工资.

改革范围：除党政机关外,此次车改还将涉及全国人大机关、全国政协机关、工青妇群众团体、党派机关、全国工商联机关以及国务院的直属事业单位.正部级以上的官员原则上不参加,将继续沿用老办法.

改革办法：公务用车取消后,各级公务员的公务交通费补贴标准将按照行政级别来确定,按照拟定的标准,普通公务员到部级公务员的补贴幅度将在100元／月～3000元／月之间.实行车改并领取交通费补贴后,公务员执行普通公务的交通工具将由个人选择并实行费用自理.

一石激起千层浪.这条很短的消息,其当量不亚于一颗小型.一时间,全国上上下下都在谈车改.坐公车的和开公车的在谈,已经坐上公车的和从未坐过公车的在谈,老百姓和专家学者也在谈；私下聊,新闻媒体也在炒.

一位为给老干部配车伤透脑筋的部长说：赶快车改吧,配车攀比没完没了,我让他们把车库门打开,让退下来的人随便挑,包括我的专车；

一位退下来的资格很老的部长说：车改很好,是不是急了点,等我们死了再改行不行；

公车司机们在议论：听说搞车改方案的人,让司机从班车上给哄下去了,吓得都不敢坐班车了；

某工业局十名离休司局长联名写信说：负责研究和起草文件的人,不了解中国革命的历史,不了解离休干部对中国革命和新中国成立有特殊贡献的历史,不了解我党我国对离休干部的政策,说重了就是对离休干部没有感情；

机关公务员反映：班车取消了,地铁月票买不到,哪个部门负责解决；

经济学家在《改革内参》撰文抨击：让既得利益者设计车改方案,是不会彻底的；

一位群众在接受记者采访时说：过去是暗的腐败,车改后发交通费补贴,变成明的腐败.

听到和看到的议论,比上面说的要多得多,这些议论只能反映不同群体对公车改革的心态.

就在大家议论纷纷时,中国社会调查事务所（CSSI）在北京、上海、广州、重庆、武汉、青岛和郑州7个城市,就公车改革问询1743名普通市民.调查显示：八成以上的人知道公车将要“下岗”,并有74.2%的人十分关注此事的“下文”；几乎100%的人赞成公车改革,但也有41.3%的人担心公车改革不彻底,或用其他方式继续使用公车.

沟通能消除误解

在方案征求意见过程中,社会上流传着许多关于方案起草者的故事,除了刚才提到的吓得不敢坐班车以外,还有更令人毛骨悚然的,传说有些司机到处找方案起草者,要揍他或对其搞突然袭击.这些话无据可查.但有一点很清楚,就是公车司机对车改很不理解的不在少数.

妥善安置司勤人员,是公车改革的重点,也是难点.

在方案起草过程中,大家最担心的一件事是,如果允许保留车队,哪怕只剩一辆车,公车改革就可能失败,因为在现在这种财务制度之下,一辆车会变成两辆车,两辆会变成三辆,直至公车再膨胀.釜底抽薪,取消车队,是治本之策.

在课题研究阶段,公车改革思路还比较保守.课题组曾建议由国管局出面,组建企业化管理的出租车公司,但国管局认为不可行.这时候,首汽公司获悉公车改革的消息,并组成了专门的调研组,主动同方案起草人员接洽.

首汽公司最初是国务院的车队,转为经营性企业后,仍然担负国宾、国家领导人和国家重大政治活动的用车任务.首汽公司专门的车队,可以进出中南海等特殊场所,使党政机关高级干部租车执行公务成为可能；首汽公司是多元化企业,除出租车外,还有宾馆、驾校等服务型单位,因而增加了公车司勤人员安置渠道.如果公车司机因年龄因素不愿再开车,可以选择其他职业转岗,而且首汽公司承诺整体购并公车和接收安置司勤人员；首汽公司当时正在调试出租车卫星定位系统,已开通免费服务,如遇紧急情况就近调度、随叫随到,能确保离休老干部用车.如果老干部愿意继续让过去的司机提供服务,首汽公司愿开绿灯.

首汽公司的介入,把公车改革方案大大向前推进一步,不仅能使不再保留车队的设想变为现实,而且使公车司勤人员的安置有了着落.除了首汽公司整体接收安置司勤人员外,公车改革方案还提出了多种办法,比如,允许机关服务局把司勤人员组织起来,利用现有公车组建租赁或出租车公司,在购买公车等方面给予优惠,在3年内过渡；再比如,司勤人员购买公车自谋职业,车价按评估价格优惠15%；还有,接近退休年龄的,可参照执行公务员分流政策.

消除误解,沟通是桥梁.公车司机对车改不理解,甚至产生抵触心理,关键是对车改方案不知情,甚至以讹传讹.为验证安置办法的可行性,方案执笔人主动同本单位车队的头头脑脑沟通,征求他们的意见.多种安置渠道,让司勤人员自愿选择,令他们心悦诚服：如果这么搞车改,我们可以接受.

部长该不该参加车改

这是公车改革的焦点.

在一些人看来,部长应该参加车改,而且应该带头垂范.理由很多,比如部长参加车改,体现改革对每个人一视同仁；再比如,部长带头参加车改,便于推动.

在另外一些人看来,部长不应该参加车改.因为房改要个人掏腰包,部长不参加（事实上后来已参加）,车改要发钱,却让部长参加.另一种说法是,共和国能有多少部长,让他们去乘坐出租车,有损国家形象.

私下了解,有些部长很愿意参加车改.他们平时上下班坚持不让司机接送,周末和节假日出行主要靠公共交通工具.另外,普通百姓也不认识多少部长,即便认出来了,拉拉家常也很自然.

综合方方面面的意见和建议,公车改革方案体现了灵活性,让部长们自愿选择是否参加车改：部长原则上暂不参加车改,但如其自愿参加车改,每月可领取交通费补贴.补贴标准分在职和离职两种情况确定,在职部长因公务活动多,标准高一些,离休和退休的部长相应减发,离休的部长（包括享受专车待遇的离休副部级干部）自然高于退休的.

车改方案的灵活性还体现在副部级干部身上：已经离休、退休的和现职的副部级干部,自愿选择参加车改的办法.如果还愿意保留公车待遇,由所在单位从首汽公司租用；如果想参加车改,按月领取交通费补贴.甚至还想到了更加灵活的办法,比如副部级干部出差或出国在半个月以上的,在此期间单位不用租车,他们还可以领取折扣的交通费补贴.

公车改革方案考虑得很周全.领导认真看过车改方案后,给予很高评价,认为方案设计得合情合理.

坚持灵活性和原则性统一,是车改方案的重要特点.既然大家都认为公务用车制度急需改革,旧的办法不能无限延续下去,总得找个地方划上句号吧.在哪里划句号呢?方案规定：车改后再离休、退休的和新提拔的副部级干部,不再允许选择,一律领取交通费补贴.

离休司局长并不吃亏

在方案征求意见过程中,方案起草人员先后召开了3次离退休老干部座谈会,虚心听取他们的意见和建议；56个部门中的绝大多数部门,也都征求过离退休老干部的意见.另外,方案起草人员专程拜会中组部负责指导全国老干部工作的业务局,并把细化后的方案送去请求在老干部政策上把关.中组部对此非常重视,在部务会上专门研究.

离休干部是我国的宝贵财富,我们党历来非常重视他们的政治和生活待遇,而且原则是待遇从优.关于离休干部用车待遇,国家有关部门曾在1985年和1992年两次专门发文予以明确.

同调整后的用车待遇相比,公车改革方案规定的离休干部交通费补贴标准,明显体现了待遇从优原则.按照过去的规定,离休司局级干部交通费定额包干标准为每人每月50元.在车改方案征求意见稿中,离休司局级干部也同在职公务员一样,按领导职务和非领导职务分成4档.即使按最低一档160元算,也比原来的规定多出110元.根据细化的方案,不再区分领导和非领导职务,而且标准大幅提高,离休司局级增加到每人每月500元,“七七”事变以前参加革命的离休处级以下干部也执行这个标准.如果按出租车价格2元/公里推算,车改后离休司局级每月可用车250公里,大大超过原规定的150公里定额标准.

1998年的公车改革方案从起草到论证再到细化,用“惊心动魄”来形容似乎并不夸张,但用“胎死腹中”来比喻不够恰当.这几年,不少地方、部门和企事业单位进行了公车改革,很多是比照1998年的方案组织实施的.退一万步讲,1998年在那么大的范围内广泛征求意见,至少起到了思想发动作用.

令人欣慰的是：4年多过去了,公车改革已经从“要我改”渐渐转向“我要改”.

（作者附记：本文写于2003年3月,应国内某时政周刊之约而写,这是首次发表.）

（作者系北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员）

（本文编辑 周颖）