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摘 要：我国地方政府的激励机制——政治锦标赛模式在中国改革开放之后引起了政治、经济、社会发展方面的积极效用,但在经济发展和政治体制改革中也遇到了一系列挑战及自身难以避免的弊端.在中国社会经济发展转型中,基于其考核标准与现阶段经济发展、政府职能设计的冲突,该模式正面临着进一步的改革与重要转型.
关 键 词 ：政治锦标赛；地方政府竞争；政府激励
中图分类号：F120 文献标识码：A 文章编号：1008-4428（2013）10-141 -03
改革开放后,中国市场体系中的产品市场与要素市场发育逐步完善,经济性资源的流动性显著增强,同时政府对地方政府实行经济型分权治理,尤其在分税制改革以后,地方政府在地方财政与地方治理上拥有了较大的独立权.在财政分权体系下,地方政府治理掀起竞争热潮,以GDP为主要指标的绩效考核成为地方政府竞争的拉手,也成为地方政府官员晋升的主要考核指标,由此,形成了一种以经济增长指标为核心的类似锦标赛的竞争模式.随着其弊端的出现,该模式面临着极大的挑战和质疑,这要求在实践中不断进行改革与完善,而这种地方政府为晋升竞争而引起的经济发展研究也成为一种探究中国独特发展模式的重要假说.
一、政治锦标赛理论的提出与适用性研究
政治锦标赛理论主要借鉴拉议尔与罗森的锦标赛理论,是一种基于相对绩效的激励理论,在企业等处较早运用.在国内,由周黎安较早提出并运用于解释中国经济增长之谜,从制度角度研究中国地方政府的竞争行为,从而理解中国官员的特殊晋升道路.在该模式中,上级政府通过对相同等级的下级政府设计一整套操作规则和评判标准来约束和评价竞赛优胜者,并基于政府绩效的得分和分级排序来确定竞赛优胜者,最主要的特征在于竞赛结果的相对位次和排序,而非绝对绩效,这种相对绩效考核比之绝对数据更加易于评判和相对公平.政治锦标赛模式的激励效果在于地方官员追求晋升的强大且持久动力的有效运用.在特定条件下（官员风险倾向皆为中性）,对官员的培养和激励将产生最优的效果 .晋升锦标赛作为一种有效激励机制在大跃进时期已被充分运用,在改革开放之后发生了实质性变化,即主要以GDP等经济增长绩效为度量标准,取代了大跃进时期的政治挂帅.
在政治锦标赛模式的激励适用问题上,已有多位学者进行了实证研究,较早的是周黎安根据1980到1995年的中国省一级党政领导职务变动情况与地方经济增长率数据,发现了二者之间存在的显著的正相关关系,地方政府主要官员在其任职期间对地方经济发展的影响力对其晋升、保职、降级等有显著影响.随后,又根据1979到2001年的省级统计数据研究发现,省区GDP经济增长率越高,省级的领导干部晋升概率就越大,反之,权力终止概率（退休或者退居二线）也越高.在实证数据上,如果省区的平均GDP实际增长率提高6个百分点（一个标准差）,那么,省区领导干部晋升概率则可以提高2.4个百分点,相当于提高概率样本均值的33%,权力终止概率将会下降3个百分点,相当于其概率样本值的30% .此外,还有许多学者分别对省、市、县考察了政府治理绩效和其他因素对官员晋升的影响,证实了经济增长对官员晋升的重要作用.
二、政治锦标赛模式的效用分析
中国行政体制由、省、市（地区）、县和乡镇等几个等级政府构成,基于中国政府体制的同构性,政治锦标赛在以下的各级政府中均能起作用,使得政治锦标赛得以广泛推行.通过层层向下推进,各级政府都在不断放大的锦标赛激励下,推进了当地的经济增长.
第一,引入地方政府的竞争机制,促进地方经济发展
一方面,地方政府的政治竞争推动了地区的经济竞争,促使地方政府对生产要素的态度发生改变.地方政府围绕发展地区经济的主题,在招商引资、基础设施建设、制度安排、政策完善上皆进行了一系列的优化.从根本上说,政治锦标赛是企业产权得以保护、政策环境得到优化的行政基础,作为一种地方官员的治理模式,提供了诸多的产权保护和有益于企业发展的政策优惠等政府服务.另一方面,作为一种新型的治理工具,经济绩效是该模式的核心.在中国特殊的政治体制和劳动力市场中,各级官员会抓住一切机会实现晋升,最终形成经济增长与晋升的连锁效用.在促进地区经济发展方面,政治锦标赛功不可没.
第二,提供地方公共产品的供给,加强基础设施建设
在政治锦标赛的激励下,地方官员将注意力转移到整治工程和形象工程上,对于不同公共品的供给也不相同,最大收益在于隐形公共产品的提供上,如铁路、公路、机场、公交等建设上,地方政府只要加大投资即可直接产生GDP增长效应,也可以通过收费来回笼资金,亦可通过降低交通成本以提高本地企业的经济效益.中国高投资率是政治锦标赛的效用之一,亦是其制度根源.而地方政府吸引高投资的一个逻辑在于有投资才能拉动GDP增长,吸引投资又需要地方政府的制度建设和基础设施建设.基于这样根深蒂固的逻辑,地方政府治理重心又回归到地方公共产品的供给上,改善企业的投资环境,这也是“用脚”机制的合理运用.
第三,解决地方政府软预算约束,优化资源配置
陈健认为政治锦标赛在地方政府的软预算约束问题上具有一定的作用,其成效甚至比财政激励带来的成效还要大,因为,即使存在一定的乱收费等造成的预算外收入,地方政府也难以将其用于补贴亏损企业,除非国家命令地方财政出钱用来补贴.政治锦标赛的位置是基于相对排名的,因而,地方政府在对影响GDP相对增速的问题上均持有各自的计较. 在政治晋升锦标赛的压力和激励下,地方政府在处置预算外收入时更多地考虑将其置于更有利位置,大多地方政府会将其花在改善投资环境上.
三、政治锦标赛模式的弊端及现实局限
基于传统财政分权理论的“用手”机制与“用脚”机制在中国的作用甚微,从而地方政府在社会发展等方面的建设严重滞后,公共服务供给等问题对地方政府官员政绩和晋升的影响远远低于经济增长指标,造成的直接结果是：与官员晋升紧密相关的GDP增长指标作为重中之重被地方政府高度重视,而社会事业发展却被长期忽视.基于此,政治锦标赛这种官员激励机制逐渐受到批评和质疑.