用“阳光”化解地方债风险

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多年来,出于地方建设与发展的需求,各地政府纷纷绕过《预算法》规定,大行隐性举债之道,“潜规则强制替代明规则”的局面累积了巨大的债务规模.

如今,在全国财政收入增速趋缓、“新型城镇化”建设开启的拐点,地方债因偿债能力不足、举债融资不规范、专项监管缺位等问题,激起公众关于“债务风险”的隐忧,被外界贴上了“身处悬崖”的标签.

地方债,俨然成为政府头上的达摩克利斯之剑,排除其所带来的潜在风险已提上日程.

2月下旬,《民生周刊》记者采访了全国政协委员、财政部财科所所长贾康,中国人民大学教授彭真怀,财经大学财政税收研究所所长曾康华.

他们普遍认为,地方债的局部风险正在挑战“总量可控”.对于全国地方债务的总体评价、核心风险、如何化解、未来趋势等问题,三位专家给出了各自的观点.

民：很多民间机构在估测中国地方债的数字,尤其随着2012年12月《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》的下发,地方债已经处于悬崖边的传言不断.就您了解,目前地方债务规模有多大?如何评价?

贾康：地方债已经形成天文数字,存在潜在风险,但所谓“棒杀”、“身处悬崖”还言过其实.的权威数据是来自2011年审计署发布的审计公告,显示截至2010年底,全国地方政府性债务余额10.7万亿元.

我的核心观点是,在总量上,我国地方政府的债务和公共部门债务仍然处在安全区,债务率和赤字率都低于“国际警戒线”.但必须注意的是,地方基层财政存在困难,省级以下体制一直没有真正进入分税制状态,大量的地方隐性负债和地方土地财政的偏颇已引发广泛不满,存在局部地区危机的隐患.

彭真怀：除了从数据上分析外,更要看到这是一个动态的链条,表面上看是地方债,实际是整个金融风险的问题.所以在思考问题时,可以用身处悬崖边的心态,对决策、制定措施更加谨慎.

曾康华：审计署35号文是出具的最权威的报告,但还隐藏着很多信息没有透露出来,10.7万亿的数字还有空间.但从总体上来判断,10.7万亿元的地方债务,要经过各级地方政府层层分流,逐年偿还.所以这个量并不太大,风险是可控的.

民：隐性债务是如何形成的?

贾康：中国的地方债以隐性形式存在是由来已久的.目前隐性债仍在地方实际负债总规模中唱主角,除了4年来财政部地方债外,其它都靠隐性负债过日子.财政部代理发行的每年2000―2500亿元的地方债与10万多亿元的总规模无法相比,但这是一个重要的发展阳光融资的开端.大量的隐性负债是“潜规则”强制替代“明规则”形成的.比如,地方融资平台的出现,主要是地方政府为了避开《预算法》的规定,操纵成立各种被称为投资公司、路桥公司、城建公司之类的法人实体,再以法人身份发行项目债、公司债之名,变相发行地方公债和市政债,并向银行举借大量贷款等,近几年还出现了信托（理财产品）等其它形式.

民：地方债真正的风险来自哪里?最核心问题是什么?

贾康：目前,地方隐性借债严重不规范,透明度低,不符合公共财政的基本要求,极不利于有效的制度约束和公共监督,这是最大的问题和风险.

尤其在低端欠发达地区,地方变相举借债务的情况更加紊乱,存在着地方负债与其还本付息能力的严重错位.比如,村镇一级虽然一般没有实体公司,但是乡村干部是拿财政工资的,政绩考核要求“达标”,包括前些年乡村小学必须按“普九”要求建设到位,不达标施行“一票否决”.在压力之下,一些地方基层干部拆东墙补西墙,一直借到.

如果等到问题充分暴露、累积矛盾被触发,“救火”的社会代价将会非常大.其实,制度建设是最核心的问题,制度建设又迫切需要得到立法进程的配套.

民：现在对于地方债的监管体系是什么?主要依靠什么来监督?

贾康：在审计署披露10.7万亿元的全国地方隐性负债规模后,促使各方开始进一步考虑加强管理的要求,已初步形成一个有关部门协同配合的监督制度框架.

根本的制度建设需要构建一种阳光化的、全程的、可靠的、持久的、可预期的监督.从准备发债开始到使用后取得回报的前景如何,以后都要有公众参与的讨论和严密的整体决策程序.这样才能提高发债的质量,有效保证风险得到规避,所以现在应进一步强调“疏堵结合”、“治存量、开正门、关后门、修围墙”的制度与法规建设.

民：能否详细说明?

贾康：对于已经形成天文数字的地方隐性债,我认为应该有堵有疏、疏堵结合.从中长期看,应该注意“堵不如疏”,这是大禹治水的古老智慧.

简单说,“堵”对现实情况不会起多大作用.比如说地方融资平台,早已是法不责众.在最活跃的长三角、珠三角、辽宁、重庆等很有发展生机的区域,都在充分运用地方融资平台机制.

我国地方政府筹资体制的不足主要在于缺乏阳光融资机制.我们的建议,思路上强调走向阳光融资,具体化到“十二字”方针,即“治存量、开前门、关后门、修围墙”.也就是说,在治理、消化已有地方债务的同时,应该运用阳光融资和透明、可预期、受公众监督、讲究规范、有利于控制风险的地方债,去置换、替代不规范、风险不容易控制、不健康的地方融资平台等形式的隐性负债.

此外,还应建立应急机制等规范制度,堵住潜规则.今后从举债的形式看,公开和显性化的“阳光融资”,是防范公共风险的制度建设与治本之道.

彭真怀：地方债务一定要分门别类,谁家的孩子谁盯,跟地方政府共同去处理这个债务风险.如果转化为呆帐、坏帐、死帐,国家就要承担.

民：我国较普遍地出现真正意义上的地方公债和市政债还需要多少时间?

贾康：这个不好预估.经过多年努力,有了一些进展,像财政代理发行地方债、4个试点省市可以自行发债等等,但立法方面还有阻力.去年人大讨论的《预算法》修订案草案第二稿,退回到了老法表述,没有体现立法规范与服务现实的实质要求.地方债阳光融资势在必行,这样才有利于消解天文数字隐性债的发生机制,有效防范风险.