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允许地方政府举债,不仅是短期内完成经济刺激计划的需要,更是构建合理的、地方财政关系的百年大计.
为了应对突如其来的全球金融危机给中国经济造成的下滑风险,我国政府果断地采用了标准的凯恩斯主义的经济刺激政策：2008年11月,政府出台4万亿元规模经济刺激计划后,地方政府相继跟进,也出台自己的财政投资计划,据统计,24个省市的投资计划加总资金规模高达18万亿元,相当于2008年全国财政收入的3倍.
问题是,地方政府完成这些投资计划的资金从哪里来
仅仅靠地方财政增加直接投入和银行增加信贷,根本无法满足这种需要.因此,地方政府开始呼吁政府允许自己发行债务地方债一时间也成为人们关注的热点政策问题.
从禁止到放开
根据经济理论的分析,地方政府发行债务确实具有合理性.允许地方政府举债,不仅仅是短期内完成经济刺激计划的需要,更是构建合理的、地方财政关系的百年大计.
首先,地方政府的收支会经常性出现临时不平衡,通过发债解决临时性的财政赤字本无可厚非,但出于财政纪律的考虑,为防止地方政府过度举债或债务规模失控,大部分国家都明确禁止地方政府通过举债为经常性支出融资.
其次,地方政府债务最主要的功能还是为资本性支出融资.地方性公共产品,如公路、桥梁等大型基础设施,如果通过税收融资既无效率也不公平：一次性征收巨额税收会给地方经济带来很大的负面冲击,也可能无法承受；由于项目本身期限很长,会造福于将来几代的居民,一些居民有可能现在支付了高额的税收后则迁居,无法享受项目未来的收益；一些未来能受益于该项目的居民也没有为该项目付出相应的成本.而通过将债务期限与项目期限匹配起来,通过税收偿还本金和利息,很好地解决了纳税人收益和成本不匹配的问题,体现了公平的原则.
尽管地方政府举债具有必要性,但是,如果不能控制地方政府过度举债而产生的债务违约问题,地方政府举债就不具省可行性.
地方债的要害
地方政府举债问题的关键,在于如何管理地方债务.
一方面,地方政府债务的管理体制与一个国家的政治体制密不可允,联邦制的国家,地方政府(相当于子公司)拥有更大的自主发债权力,同时也承担债务破产的风险；而单一制国家的地方政府(相当于分公司)不可能承担破产的风险,所以发债的权力也受到极大制约.单一制国家的地方政府的债务都由其政府以各种形式担保.所以,地方政府债务要么由政府发行,然后转贷给地方政府,要么由地方政府发债,政府则进行严格的管理.
另一方面,地方政府债务管理体制与一个国家金融制度环境有着紧密的联系.在金融市场比较发达、法律环境比较完善的国家,更多地依靠市场机制约束地方政府发债行为,如评级公司对违约风险高的地方政府债券给出较低的评级结果,债券市场的投资者则要求更高的(惩罚性)回报率.而金融制度不完善的国家,只能依靠政府对地方政府举债的行政管理.
理论分析和各国实践均表明,转贷(政府“代还”)不是个有效率的方法.
一方面,由于政府承担所有的最终偿债责任,债权人对发行债务的地方政府的信用风险不会关注,债务的利率无法反映出地方政府债务的风险,这会加剧地方政府的道德风险问题,导致地方政府过度举债以及债务违约风险加大.另一方面,财政有三大职能：资源配置、再分配和经济稳定,地方政府只适合承担资源配置职能.由于地方政府具有信息优势,所以由地方政府负责地方基础设施的投资具有最高的效率.地方政府被赋予“用钱”的权利,也应该承担“还钱”的义务.转贷模糊了地方政府的偿债责任,不利于构建清晰的、地方财政关系,在很大程度上软化了地方政府的债务约束.
由于管理不善而导致的地方政府债务危机或财政困境,无论是在发达国家、发展中国家或是转轨国家都经常发生.尽管我国地方政府发行债务是必要的、合理的,但是,如果不加约束地一哄而上,地方政府债务将面临失控的风险,地方政府债务危机的担优,就有可能在不远的将来成为残酷的现实.
规避债务危机
我国的地方政府债务目前的状况非常复杂.《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字.除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券.”但是,令人尴尬的事实是,在地方各级财政运行中,负债运营已经成为了显性的常态.
而且,我国地方政府债务的复杂性还在于,在地方政府债务中,既有显性债务,也有隐性债务.
显性债务,一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等,除了明确的负债外,常表现为未支付的应付支出.
隐性债务包括：地方政府担保债务,如担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等等,地方国有企业、学校等事业单位的负债从广义上来讲也是地方政府负债.特别是,各级地方政府为满足地方财力需要,通过违规发债、设立政府下属的投融资公司,从银行体系申请贷款,甚至拖欠建筑施工款等方式形成的隐性负债、或有负债的规模虽然无法准确统计,估计也十分巨大.
据《中国经营报》报道,根据国家财政部的测算,即便在严格禁止地方政府发债的年代,截至2007年底,我国地方政府性债务总额仍达到4万多亿元,其中,直接债务占80％,剩余20％为担保性债务.而隐性债务则无法统计.据国务院发展研究中心地方债务课题组的粗略统计,到目前,我国地方政府债务至少在1万亿元以上,其中,地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右,乡镇平均负债400万元.
结合上述的逻辑分析和我国实际情况,加强地方政府债务管理应该遵循以下几介原则.
首先,考虑到地方政府财政状况和地方项目的复杂性.地方政府更有信息优势发行债务和实施债务融资项目的管理.但是,为了将全国总需求控制在合理水平、优化投资结构,特别是防范地方政府债务风险,政府有必要对地方政府债务进行管理.
其次,要承认地方政府债务大量存在的事实,政府要了解地方政府债务的总量、结构和性质,这既包括地方政府过去形成的债务存量,也包括未来的地方政府发行的债务增量.因此需要为地方政府债务建立严格的会计核算制度,将地方政府债务纳入政府预算核算,还要建立对地方政府债务的信息管理系统,让政府能及时准确地掌握地方政府债务的信息.而且,政府在正确评级地方政府财务状况和未来财政收入能力的基础上,评价地方政府债务的信用等级,决定是否批准地方政府发行债务,并决定其发债规模.
第三,地方政府债务的发行须经过政府的审批.一方面是为了防止经济过热,控制债务发行总量.管理地方债务也有助于完善我国宏观经济调控政策.以往,我国控制经济过热时,过分依赖紧缩性货币政策和财政政策,而紧缩性财政政策能控制的只是财政支出,地方政府则可以通过各种形式的债务保持自身财政支出不受影响.通过将地方政府债务规范化并由政府实施管理,则可以有效解决这个问题.另一方面,也是为了实现债务资金投放的合理结构,减少重复建设的问题.
第四,政府需要建立一系列地方债务预警指标体系,对债务的违约风险进行动态和前瞻性的评价和考核,及时发现问题,最大限度地控制地方政府债务危机的发生.
最后,尽管我国债券市场的制度环境还不够完善,但是应该选择有条件的地方政府作为试点,发行地方政府债券.发挥评级机构和机构投资者对地方政府债券的评价和监督功能,逐步完善市场监督机制,来约束地方政府的债券发行和管理.
地方政府债券,一方面能极大提高流动性,降低融资成本.另一方面,还能为我国金融市场提供一种更安全的政府类债券,满足个人和机构投资者的需要.
我国地方政府债务目前的状况非常复杂,既有显性债务,也有隐性债务.