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发债形式的变化很难形成地方政府债务约束,要真正建立地方政府独立的信用,关键是平衡地方政府的财权和事权,让它们真正变成独立的财政实体.
依据财政部印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,2014年,地方债发行有两点主要的不同.第一,在10个试点省市,地方债自发自还.这与过去的政府代还不同.第二,此次地方债发行需要引入评级机构的评估.
按照财政部国库司负责人的介绍,这么做是为了明晰偿债主体,强化市场约束,控制和化解地方债务风险.那些债务负担较重、财政实力较弱的地方政府,会因为评级较低而面临更高的债券利率.而高利率反过来会抑制地方政府的发债意愿,从而制约地方政府的发债冲动.
但在笔者看来,这样的设想太过于理想化.在现行的财政体制下,很难指望通过发债形式的改变来强化地方政府债务约束.
目前,中国地方政府财权和事权极度不平衡.2013年,地方政府财政收入和支出占全国财政收入和支出的比重分别为53%和85%.收支之间的巨大缺口靠政府的税收返还和转移支付来填平.离开了财政的支持,地方政府都入不敷出.
正因为此,地方政府的一部分支出变成了政府的责任,对地方的财政支持成为常态.而这种支持会给地方政府带来预算软约束.地方政府像一个连零花钱都要找家长要的小孩子,借钱时当然无所顾及,因为反正借多了也有家长在后面兜底.这是目前地方债快速膨胀的根本原因,也是财政部推进地方债自发自还改革想要纠正的弊端.
然而自发自还解决不了问题.就算有些地方政府发债太多太滥,政府也不能撒手不管.这是因为政府很难区分地方政府的财政需求中,哪些本就应该由承担,哪些又是因为地方政府发债过多所带来的.因此,政府只能都加以满足.否则就不是地方政府违约,而是政府违约了.
所以,在目前的财政体制下,政府和地方政府的信用融为一体.在政府之外,并不存在地方政府单独的信用.换句话说,地方债不管是用什么形式发行的,都改变不了它实质上是国债的现实,自然就不能指望不同地方债之间会有多大的利率差异,也很难强化市场约束了.
要真正建立地方政府独立的信用,关键是平衡地方政府的财权和事权,让它们真正变成独立的财政实体.打个比方,这就像是把全国财政给分成一个个小家.每个小家都自主决策,自负盈亏.一家就算发债太多还不了了,别家既没有加以援手的义务,也不会连带着被市场怀疑其偿债能力.
但平衡地方政府财权事权不是一件简单的事情.如果地方政府真变为独立财政实体,自负盈亏,那么政府要出台任何政策,都需要提供相应财力配套,否则地方政府不会遵从.这样一来,政府对地方政府的掌控力会大为下降.
事实上,中国曾有过地方政府财权事权平衡的时候.1993年,地方政府收入占财政总收入的比重有78%,比地方政府支出占比还要高出6个百分点.但正因为地方政府财力强大,政府对地方政府的支配力较低,“诸侯坐大”、“政令不出中南海”成了大问题.正是为了解决这个矛盾,1994年的分税制改革将财权大幅上收到.形成了一直延续至今的财政格局.
所以,目前这种地方政府财权事权不平衡的局面其实是政府有意为之.它反映了我们这个大一统国家,上千年来制衡地方的传统智慧.要改变它,首先需要变革的是我们的政治体制,这显然不是短期内能实现的.
因此,目前这种财政体制还将长期延续.在这种体制之下,地方债不管是以什么样的名义出现,以什么样的方式发行,都体现了国家的信用,是有实无名的国债.投资者在其中筛选投资标的时无需考虑风险或评级的因素,直接按照收益率从高到低的顺序加以购买即可.