地方债试水一小步

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财政部近日宣布,上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等十省市试点地方政府债券自发自还.2009年以来由财政部代理地方政府发债,2011年又试点地方政府自行发债,但均由财政统一安排偿还.

此次试点属于第三步,给予地方政府更大的自主权,由它们自行组织还本付息,政府财政的隐性担保从表面上看已经完全退出.今后不同省市地方债的信用评级会分出高下,发行利率、市场走势也会分化.

此次试点的年度发债规模限额仍须国务院批准.下一步改革或许会将计划性限额改成债务余额与财政收入、GDP之间的比例控制.由于地方政府在本届人大没有受到真正的预算约束,要令地方债发行规模完全放开、彻底自主,须等待遥远未来的第五步改革了.

历史上看,地方债因为隐含政府的信用,利率一直很低,与国债相差很小.地方政府自行发债后,沪、浙、粤、深首批地方债招标利率甚至低于同期限国债水平.这固然有四地经济发达、财政实力强的原因,更因为地方政府掌握太多经济资源,承销商需要主动示好.此次试点,地方债须为五至十年记账式固息债.与凭证式不同,记账债主要买家是机构.可以预见,在首批试点债券中,仍然可能出现一些品种招标利率偏低、与同期限国债利率非常接近的情况.

从发债规模限额来看,这次十省市总限额为1500亿元,数额不大.2009年地方债规模是2000亿元,2014年地方债规模增至4000亿元,包括本次试点的1500亿元.这对于地方政府庞大的资金需求来说,可谓是杯水车薪.要知道,截至2013年6月末地方政府负有偿还和担保责任的债务规模达到17.9万亿元,4000亿元占比仅有2.23%,付息都不够.


虽说本次地方债改革迈出了重要的一步,方向正确,前景光明,但短期影响很有限,对债券市场、股票市场尤其如此.债券供应不会突然暴增,利率不会突然大涨,投资者对地方债务危机、信用违约、经济景气下滑的担忧也不会有明显的缓解.由于规模尚小,地方债既无法消除地方政府债务危机,也不能明显降低地方政府融资对“影子银行”的依赖.

近年来,政府对地方政府债务规模不断扩大,表现出足够的警惕.按照现行的财政预算要求,地方财政收支得平衡,不列赤字.可要刺激投资、发展经济,免不了寅吃卯粮,亦即借债.各地都成立各种各样的地方融资平台.政府把土地、公路、水厂之类的资产划给平台公司,把规模做大、报表弄好看,然后发企业债、向银行贷款.最后,急了,要求清理平台贷,控制城投债规模.平台们只好借用信托等通道,转向“影子银行”.如今,监管当局限制“非标”业务,“影子银行”之路也不好走.

总体而言,此前治债的手段一直是“围堵”,此次进一步放开地方债发行相当于是“疏导”.不敢一刀切,严禁任何地方债发行,因为近20万亿元地方债需要以新还旧.一旦把口子完全扎紧,地方债务肯定还不上,金融安全、经济稳定就会受到极大的威胁.可是,只要留出一点缝隙,地方平台们总能找到突破口,继续把债务余额快速推高.所谓“一抓就死,一放就乱”是也.

地方政府之所以普遍出现高债务杠杆投资,是有历史原因的.十年前、二十年前,越是敢于大手笔搞基建的地方,城市通常发展得更好,经济更繁荣,房价就会越高,政府财税及卖地收入也会节节攀高.很多地方尝尽了此类良性循环的甜头.

可惜,如今这种发展模式已经发展到接近尽头,因为各地政府负债率已经偏高,进一步增加杠杆的空间没有了.另外,很多地方的基建投资早就超前五年、十年.同时,招商引资、工业化的难度加大,房价又已高高在上.在这样的背景下,地方政府仍然过分热衷加大投资,提高负债率,就会变得比较危险.要治理地方债务,根子上的办法应该是改革官员考核体系,减少政府手中权力,政企分开、国企改制,破除隐性担保与刚性兑付.

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