科学立法的五个维度

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前不久政治局决定,党的十八届四中全会将研究全面推进依法治国重大问题.全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国.

科学立法是全面推进依法治国的基础性工作.经过30多年的不懈努力,我国社会主义法制建设取得了举世公认的成就,形成了中国特色社会主义法律体系.我国法律体系在不断完善的同时,也还存在一些不容忽视的问题：有的法制度设计和管理手段比较滞后,缺乏对有效治理方式的创新；有的法考虑实施效果不够,实施效果往往与立法目的不一致；有的法对各地区发展的差异性照顾不够,存在“一刀切”；有的法对不同利益诉求兼顾不够,缺乏有效的利益包容机制,容易激发矛盾冲突；有的法规定比较模糊,造成公民、法人对于自己的行为后果有时很难有明确的预期；等等.为此,要根据十八届三中全会对立法工作的部署,努力加强和改进立法工作,不断推进科学立法.

保证立法的科学性,首先要解决好立法的立场和站位问题.立法应当坚持的立场和站位是：必须从中国实际出发,有效解决中国实际问题.依法治国,并不是什么样的法都能治国,更不是什么样的法都能治好国.法是公民、法人和国家机关行为的基本依据,而实际情况则是法的依据.立法不能只追求“好看”,更要追求“管用”.只有立足中国实际,体现客观规律的法,才是实行法治所需要的法；任何理论上博大精深、形式上完美无缺,但不能有效解决中国问题的法,也是法治所不需要的、没有生命力的法.这就需要重点把握三个原则：一是有必要.法律作为众多社会规则中的一种,是由国家强制力保证实施的.不是所有的社会现象都适合由法律来调整,我们首先要判断解决某个问题,是否有必要运用国家强制力,是否可以通过道德等其他规则来约束.二是能管住.要研究法律规定的措施与待解决问题之间的关系,采取的措施能否真正有效解决问题,在多大程度上解决问题,是不是在所有的地方、不同的时期都能解决问题.三是低成本.运用国家强制力实施法律,是需要耗费巨大社会资源的.一部好的法律必定是让守法者感觉既方便、又有利,能够得到绝大多数社会成员自觉遵守.只有在这个前提下,国家强制力才能起作用.在立法中,我们必须选择以最小的社会成本实现管理目的的方案.

保证立法的科学性,要正确处理好改革与立法之间的关系.改革要求变动,而法治要求稳定；改革要求突破,而法治需要统一,两者在一定程度上存在内在矛盾.在全面深化改革的时代背景下,如何处理好改革与法治之间的关系,是当前法治建设面临的一项重大课题.对此,总书记曾指出：“凡属重大改革都要于法有据.在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革”.这就为处理改革与法治的关系提供了正确的指导思想.改革的合法性来自于法律的授权,改革的经验和成果需要法律予以保障和推广,而法律也只有通过改革创新,才能适应经济社会发展,才能获得普遍的尊重和认可.在改革过程中,立法既要善于及时确认成熟的改革成果和成功经验,以法的形式固定下来；又要在遵循改革思路的大前提下主动创新制度设计,引领和推动改革；还要保持一定的预见性和超前性,为改革的进一步深入预留必要空间.

保证立法的科学性,必须进一步扩大立法过程中的基础.科学的立法过程应该是一个各方共同参与、消弭理念差异、弥合利益分歧、寻求制度共识的充分博弈过程,这样制定出来的法才能获得最广泛的民意基础,成为社会最大公约数.立法的程度越高,法的质量就越高,就越容易得到社会的普遍遵守,获得良好的社会效果.从当前的立法实践看,提高立法的程度,要努力实现两方面目标：一个是立法活动的公开透明,不仅要求立法草案本身公开,还要确保社会公众对立法背景、立法缘由、立法材料、立法过程等方面的知情权,确保社会公众都能够真实、全面、及时地获悉立法信息,为参与立法提供充分的前提条件；另一个是社会公众的有效参与,要通过制度化、程序性的安排,确保社会各方面,尤其是基层群众和弱势群体等“沉默的大多数人”能够参与到立法的各个环节,探索建立对公众意见采纳情况的说明与反馈机制,防止征求意见搞形式、走过场.拓宽和畅通公众参与立法渠道,积极运用信息网络技术,增强立法透明度,调动公众参与立法的积极性.改进法律法规草案征求意见的方式,由简单的“文本”形式变为“问题”形式,由一次性征求变为多次征求,不断提高征求意见的实际效果.

保证立法的科学性,要求立法与“善治”相结合.善治是上世纪90年代初由世界银行首次提出的,主要包括下列要素：可预见的、公开的和开明的决策制定过程,具有职业伦理的科层组织,对其行为负责的政府行政,有效参与公共事务的社会,以及所有人都依法治而行动等等.善治是良法的内在要求.善治观念带来了立法与行政理念的转变,要求加强管理方式创新,增强社会活力.例如：传统法律模式主要强调政府作用,善治则注重发挥政府和多元社会力量的各自优势与整体合力；传统法律模式更加重视从实体上判定是非曲直,善治则更注重通过程序的公开和平等,达到实体结果上的妥协与合意；传统法律模式偏重以“允许”和“禁止”作为基本调整方式,善治则更强调参与、协商合作；传统法律模式偏重于惩罚与强制,善治则更强调激励与自觉.一部不完善的法,如果在执行中体现了善治要求,可以弥补法的缺陷,取得好的效果；反之,即使看起来很完善的法,如果在执行中没有体现善治要求,则实际效果可能打折扣.我国正处在全面深化改革的关键时期,经济发展和社会治理环境发生深刻变化,利益关系和价值观念高度复杂,在立法和行政管理中深入研究并运用善治理论,显得更为迫切.

保证立法的科学性,还要求正确处理与地方的关系.我国是一个单一制国家,法制的统一性是我国立法制度的一项重要原则.但我国同时也是一个生产力发展极不均衡的国家,不同地域的经济社会发展水平差距很大,采取“一刀切”方式制定出来的法,就有可能在一些地方“水土不服”.因此,在立法过程中必须妥善处理统一性和差异性之间的关系,研究哪些问题必须统一,哪些事项可由地方自主决策,把统一性和差异性结合起来,是一个需要不断研究探索的问题.改革开放后,国家开始考虑地方的立法需求,1979年制定的《地方组织法》赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力.1982年、1986年两次修改《地方组织法》,先后赋予省会市和国务院批准的较大的市人大及其常委会制定地方性法规的权力.2000年《立法法》对地方立法权作了系统明确的规定.为了进一步发挥地方的积极性和创造性,应当适当扩大地方自主立法权,允许地方根据本地区发展的需要,就纯属于地方性事务的事项开展立法工作,逐步增加有地方立法权的较大的市数量.

推进科学立法是一个只有起点、没有终点的历史过程.我们必须以实践为依据,以理论为指导,以问题为导向,以创新为目标,不断推进科学立法,为全面深化改革和实现法治中国建设目标提供源源不断的制度保障.

（作者为国务院法制办公室副主任、党组成员）