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摘 要药品价格虚高严重损害了市场竞争机制,侵害了消费者的合法权益,成为严重的社会问题,这不仅和我国“以药养医”的体制有关,还和医药生产企业的不正当竞争以及药品集中招标采购“暗箱操作”存在很大关联.因此,以经济法为视角审视我国药品价格虚高这一社会现象,提出应对之策,对于缓解老百姓用药贵的现象具有举足轻重的作用.
关 键 词药品价格虚高法律规制经济法
作者简介：李福玲,周口师范学院,助教,从事经济法学研究.
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2015）02-047-02
在我国,药品价格远远高于其价值,老百姓用药贵的现象已经非常普遍.主要表现为大中型医疗机构凭借其垄断地位操控药品价格,使得同种或同类药品的价格远远高出平价药店的零售价,或者不同地区同种药品的价格差异悬殊,又或者同种功效的药品价格悬殊.药品价格虚高不仅严重损害市场竞争机制,损害消费者的合法权益,对于和谐社会的构建也是非常不利的.因此,抑制药品价格的不合理增长,迫在眉睫.
一、药品价格虚高的危害
(一)损害患者的合法权益
药品价格远远高于生产成本无疑加重了患者的经济负担.虽然国家也在不断给职工涨工资,但是工资上涨的幅度远不及医药费的增长水平,而在医药费中,药品的费用大约占到一半,这就使药品价格虚高成为老百姓“看病贵”的一个重要原因.许多患者面对高额医药费时,不得不放弃医疗或者选择一些没有资质、价格便宜的诊所,生命健康受到极大威胁.
虽然,为了缓解老百姓“看病难”的问题,国家多次降低药品价格,但是,“上有政策、下有对策”.为了维持利润空间,很多药企只是将药品换个包装或者换个新名字重新上市,而其价格却因之明显上涨.有些药企因为常规药降价又没有进行“改头换面”而停产.这样一来,患者无法自由选择只能购买价格高昂的“新药”.
(二)加快药品的更替,助长药物滥用
在当今的医疗体制下,医院的相当一部分开支要依靠药品收入,而且很多医院为了增加效益,将医生的工资和“业绩”挂钩.这样一来,医生在开处方时,就不仅仅考虑病情了,更重要的是考虑如何开一些新药.因为一般情况下新药特别是抗生素的价格往往比较高,利润空间很大,对于医院、医务工作者都有利.进而导致不该用药的用药,能吃药解决的绝不吃药,直接输液治疗,更为甚者要求患者住院治疗,甚至出现患者和医生讨价还价的现象.然而,这种新药的普遍推广,违反了药物的使用原则,将很快产生抗药性,进而使得药企加快新药研发的频率.如此恶性循环虽然给药企、医院、医生带来了巨额利润,却造成了药品的浪费、滥用,同样也威胁着患者的生命健康.
(三)损害市场竞争机制
价格是市场竞争中最重要的竞争机制,也是国家进行宏观调控的重要手段之一.然而,药品价格虚高违反了客观经济规律.我国许多药企低水平重复建设,生产能力低下,他们不是想尽办法通过产品研发降低成本,提高商品质量使自己处于竞争优势,而是通过一窝蜂地仿制其他药企的药品来减少研发成本,采取不正当竞争的手段,如通过给医院、医生高额回扣的方式,将虚高定价的药品销售出去.这样就出现几十家药企生产同种药品,供给大于需求的现象.与此同时,那些利润空间比较小的常规药就没有人愿意生产了,这样一来,常规药便宜却供不应求.这种现象使得价格不能反映药品供求关系,损坏了市场竞争秩序.
(四)增加国家财政负担,损害医疗保险制度
目前,我国的机关单位、事业单位等仍实行公费医疗制度,大部分药费由国家财政负担.于是很多患者要求医生开好药、开贵药、多开药,迎合了药企、医疗单位、医生的意愿,药价虚高无疑增加了国家的财政负担,损害了国家利益,还造成了药品资源的浪费.对于其他的医疗保险制度而言,一旦药价越高,医保基金就需要支付越来越高的保险费用,进而使得医保药品目录无法进一步扩大,不仅损害了参保者的利益,也致使医疗保障水平停滞不前.
二、药品价格虚高的原因
(一)医疗体制存在问题
大部分医疗机构提供的医疗服务都具有公共产品的性质,需要由国家进行一定投入.而目前,我国还处于社会主义初级阶段,生产力水平还比较低,国家对医疗机构的投入还是比较有限的,在经费投入不足,又无法从事营利性服务的情况下,医疗机构为了谋求利润,维持本机构的正常运转,只好选择药品加价的方式以弥补国家财政投入的不足,即“以药养医”.而且国家还允许医疗机构将药品销售给患者时可以附加一定比例的批零差价作为补偿.在这样的体制下,医生就乐于多开处方、开贵药,因为如此才能增加医疗机构的效益,单位收益高了,自己的收入也随着增加.而这样又会使一些常规药、便宜药没有销路,失去竞争优势.
(二)药企之间的不正当竞争推动了药品销售
“以药养医”的医疗体制为商业贿赂这种不正当竞争现象的产生提供了温床.药企为了将药品销售给医院,往往采用财物或非物质利益贿赂医生,医生开的药品处方越多,从中得到的回扣也就越多,这也意味着药企越容易将其生产的药品销售给医院.而药企往往会将商业贿赂这种不正当竞争行为的费用计算在成本之中,这无疑会极大地提高药品的销售价格.
(三)地方保护主义的庇护
药品价格之所以虚高,和地方政府地方保护主义的思想不无关联.地方政府为了促进当地经济的不断发展,往往会对当地经济实行地区封锁,通过各种手段排斥外地药企或药品进入本地市场.这样,在竞争不充分的情况下,当地药企很容易实行垄断高价,而物价部门对此更是熟视无睹,最终导致药品市场以行政区划为界,形成大小不等的分割状况.
(四)药品集中采购制度存在“暗箱操作”
为了规范医疗机构药品集中招标采购工作,遏制药品采购过程的腐败现象,抑制虚高的药价,2001年卫生部、国家计委、国家经贸委、国家药品监督管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办六部门联合印发了《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》（卫规财发〔2001〕308号）（以下简称《工作规范（试行）》）.这就意味着,我国开始全面施行药品集中招标采购制度,即县级及县级以上人民政府、国有企业（含国有控股企业）等举办的非营利性医疗机构用药必须实行竞价采购制度,采购价格由价格主管部门确定.2010年卫生部、国务院纠风办、发展改革委等七部门对《工作规范》进行了修订,形成了《医疗机构药品集中采购工作规范》.可以说,这10年期间,以及此后几年,医疗机构药品集中采购工作取得了一定进展.但是,从药品集中采购制度的实际操作过程来看却存在很大问题.对于药企而言,药品集中采购制度的施行无疑增加了他们的负担.药企为了使自己的药品中标,进而使医院更多地使用自己的药品,就需要拿出一部分利益让渡给医院的招标办等重要部门,即通过暗箱操作将“好处费”给予中介机构.而这些“好处费”最终要转嫁到药品价格上,最简单的办法就是提高投标报价,最终转嫁给患者.而且医药行业具有很强的专业性,价格管理部门也很难核算药品的真实成本价格,最终导致无法准确判断药品的投标报价是否过高.这样,药品集中采购制度并没有真正使药品的价格降低,反而使通过招标的药品的价格更高.三、药品价格虚高的法律规制
(一)加强宏观调控
1.完善药品价格定价机制,加强药品价格管理.要解决药品价格虚高问题,就必须完善药品价格定价机制,加强药品价格管理.首先,要扩大政府定价药品的范围,逐步把所有处方类药品统一纳入政府定价的范围.其次,建立科学的药品生产成本以及原材料成本的评价体系,遏制药企虚高成本报价.此外,还应当建立重要药品定价“听证会”制度和专家学者论证制度.总之,要从药价这个源头遏制药价虚高.
2.加大国家财政投入.国家应当进一步加大对医疗卫生事业,特别是非营利性医疗机构的财政投入,提高非营利性医疗机构的经费补偿水平,这样才能增强非营利性医疗机构的公益性,使其摆脱“以药养医”的桎梏,进而使药品价格回归理性.
3.建立网上交易平台,加强药品集中招标采购制度的监管.药品集中采购制度的初衷是好的,是为了规范医疗机构采购药品过程中的不良行为,完善药品集中采购制度可以有效纠正不正之风,降低药企投标成本,从而降低虚高的药品价格.
集中招标采购活动涉及的环节很多,各环节的人员组成、采购程序、竞价以及竞标药品的基本信息、采购结果等都需要充分公开透明,只有这样才能促使药企之间公平竞争.这就需要建立药品网上交易平台,将各个环节所需信息公之于众,扩大投标者的范围,保证竞争的充分性,并为集中招标采购提供规范的认证服务.这样也可以使得招标程序简化,减少中间环节,节约药企的投标成本,进而使药品的附加成本减少、降低药价.
同时,需要全面加强对药品集中招标采购制度的监督管理.在实施药品集中招标的过程,由专门的审计人员介入,同时也让纪检部门参与其中,加大监管力度,坚决打击药品集中采购过程中的商业贿赂行为,严惩腐败现象,做到药品集中采购的透明化、阳光化管理.
此外,还应当对医药行业的市场结构进行调整,并加强对新药审核.只有加快结构调整、鼓励创新,才能改变当前许多药企创新能力不足的现象.同时加强审核,可以有效遏制某些药企对旧药“改头换面”冒充新药,提高药品价格的现象.
(二)加强市场规制
1.严厉打击垄断行为.在“以药养医”的体制下,我国的药品主要通过医院来进行销售,可以说,医院在定程度上操控着药品的销售,这样就造成我国药品销售市场的不完全竞争.然而,我们又很难直接适用《反垄断法》的一般规定来对医院进行规制.因为医院作为经营者是否构成支配地位很难确定.因此,当务之急应当采取如下措施打击医疗机构排斥竞争的行为,发挥市场竞争机制的调节作用.
（1）打破地方政府的行政垄断.公立医疗机构提供基本的医疗服务,具有公益性,因此公立医疗机构往往受到地方政府卫生行政部门的过多干预,使其在不完全竞争的环境中运转,削弱了市场竞争机制的作用,妨碍了医疗市场体制的建立.因此,要打破这种地方政府卫生行政部门的垄断,使医疗市场能够自由、公平的竞争,充分发挥竞争机制的作用.
（2）医药分业.在提高医疗服务价格的基础上,使医和药分离,即不允许医疗机构出售药物,药品由市场提供,而医疗机构仅仅依靠医疗服务收费运营.这就切断了医疗机构、医生与药品之间的利益关系,也减少了中间环节,降低药品的流通成本.与此同时,还要大力发展药品零售业,使药品销售市场能够充分竞争.
2.严格
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规制不正当竞争行为.（1）严格区分一般的商业贿赂行为与商业贿赂犯罪.针对一般商业贿赂行为,应当严格执行《反不正当竞争法》中关于商业贿赂的相关规定.同时建议加大对商业贿赂行为的经济处罚,增加违法成本,并加强工商行政管理部门的处罚权,以遏制商业贿赂的发生.
（2）针对医药广告中的虚假宣传行为,需要完善医药广告的法律监管体制,加大对医药广告的检查、处罚力度,减少违法广告的发布,同时提高执法人员的素质,提高执法水平.