区域职业教育政策探析

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摘 要 区域职业教育政策是指由公权力机关（指各级党委、人大和政府行政机关）制定的,旨在解决区域职业教育问题、推动区域职业教育发展的一系列政策.要以制定区域职业教育政策为主,鼓励地方制定区域职业教育政策；分层次、科学地划分职业教育区域,实行差别化的区域职业教育政策；平衡区域中、高等职业教育政策,建立和完善区域职业教育政策体系.为成功推行区域职业教育政策,要营造良好的外部制度环境,主要举措包括：加大投入力度,改革职业教育资源配置方式；加强社会建设,实现地方政府事权与财权的匹配；设立专门机构,建立利益相关者之间的协调与监督机制.

关 键 词 职业教育；政策；区域；内涵；建议；环境

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2013）13-0011-05

中国职业教育已迈进新的发展阶段,建设现代职业教育体系已经被确定为国家战略.然而,当前中国职业教育在空间层面的特征非常突出,区域职业教育发展严重不均衡.这已经成为建设现代职业教育体系面临的严峻挑战.

只有解决区域职业教育发展问题,促进区域职业教育均衡发展,才能推进职业教育整体发展,形成现代职业教育体系.对区域政策或区域经济政策的研究已有较为悠久的历史.提出区域职业教育政策概念既源于区域政策或区域经济政策理论,更缘于职业教育区域发展严重不均衡的现实.明确提出区域职业教育政策概念并开展相关研究,不仅有助于拓展区域政策理论研究领域,提高区域政策研究水平,完善区域政策理论体系,而且对于缩小职业教育区域发展差距、促进教育公平、完善职业教育政策理论具有非常重要的意义.鉴于政策是政府调控职业教育的最主要手段,而且其在推进职业教育发展中具有重要作用,要解决区域职业教育发展问题,就必须出台强有力的区域职业教育政策.

开展区域职业教育政策研究,推行区域职业教育政策,其直接目的在于解决区域职业教育问题与协调区域职业教育利益.本研究分析了区域职业教育政策的内涵、分类与特点,在此基础上,提出了制定区域职业教育政策的建议与营造良好外部制度环境的举措.

一、区域职业教育政策的内涵、分类与特点

(一)区域职业教育政策的内涵

区域职业教育政策属于政策科学的范畴.要准确界定区域职业教育政策的内涵离不开对政策的科学认识.中外学者对政策的理解并没有达成一致.中国大陆学者的观点普遍强调国家（政府）和政党的主体地位及政策的目标取向,比如政策是国家和政党为实现一定的总目标而确定的行动准则[1]；政策是国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向[2]；政策是执政党和政府采用的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南[3].区域公共政策属于区域经济学范畴,最初是为解决区域经济问题提出来的.其是指或地方政府制定的,旨在解决区域社会公共问题、维护与协调区域公共利益的政策和措施[4].据此可以认为,区域职业教育政策是指由公权力机关（指各级党委、人大和政府行政机关）制定的,旨在解决区域职业教育问题、推动区域职业教育发展的一系列政策.这里,其制定主体包括和地方两个层面,是指、全国人大和国务院及其有关部委,地方是指省（市、区）党委、人大和政府及其相关机构,市（地）党委、人大和政府及其相关机构,县（市、区）党委、人大和政府及其相关机构.区域职业教育政策不仅要解决区域内职业教育问题,还要协调区域间的职业教育利益.区域职业教育政策应是专门为解决区域职业教育问题采取的一种主动政治行为,但是地方政府出台的职业教育政策不一定都可以归结为区域职业教育政策,如为贯彻落实全局性职业教育政策而出台的政策就不能归结为区域职业教育政策；区域职业教育政策中的“区域”不只是针对职业教育落后地区,还可以是职业教育发达地区.

(二)区域职业教育政策的分类

区域职业教育政策并不是单一的某项政策,而是由一系列具体政策组成.从理论上对区域职业教育政策进行分类,不仅有助于加深对区域职业教育政策的理性认识,准确把握区域职业教育政策的概念,而且对制定、实施区域职业教育政策也具有重要指导意义,有助于科学设计区域职业教育政策体系.可以把制定主体、工具性质、目标取向、作用层次、作用对象和教育类型作为划分标准,对区域职业教育政策进行分类：一是按照制定主体,可以把区域职业教育政策划分为层面的区域职业教育政策（如《中等职业教育资源整合与东西部合作推进计划》）、地方层面的区域职业教育政策（如《宁波市职业教育校企合作促进条例》）以及和地方共同制定的区域职业教育政策（如《天津市人民政府教育部关于共建国家职业教育改革试验区的意见》）.二是按照工具性质,可以把区域职业教育政策划分为区域职业教育援助政策和区域职业教育鼓励政策.前者是对特定区域职业教育发展提供直接或间接支持的政策,如对西部地区职业教育的财政倾斜政策；后者是对特定区域职业教育发展提供方向指导的政策.三是按照目标取向,可以把区域职业教育政策划分为区域职业教育师资政策、区域职业教育财政政策、区域职业教育办学标准政策和区域职业教育实践教学政策等.四是按照作用层次,可以把区域职业教育政策划分为宏观区域职业教育政策（如三峡库区国家职业教育改革试验区）和微观区域职业教育政策.五是按照作用对象,可以把区域职业教育政策划分为中部地区职业教育政策、东部地区职业教育政策、西部地区职业教育政策和东北地区职业教育政策,或者划分为城市职业教育政策与农村职业教育政策,等.六是按照教育类型,可以把区域职业教育政策划分为区域中等职业教育政策（如中等职业教育改革试验区）与区域高等职业教育政策（如德阳国家高等职业教育综合改革试验区）.

(三)区域职业教育政策的特点

区域职业教育政策属于公共政策范畴,不仅具有一般意义上公共政策的特征,如政治性、多样性、层次性、阶段性、复杂性、合法性、权威性、普遍性和稳定性[5],而且具有自身鲜明的特点：一是空间上的排他性.全局性的职业教育政策一般是针对全国范围内各地职业教育面临的普遍问题制定的,而某一区域职业教育政策则是针对某一特定地区职业教育发展所处的环境、存在的问题而出台的政策,其适用范围相应地仅局限于某一特定地区.二是目标上的针对性.区域职业教育政策往往是根据差别对待原则,针对特定地区某一或某些具体的职业教育问题以及区域差异而制定的,其针对性更强.三是功能上的局限性.不管是公权力机关还是地方公权力机关制定的区域职业教育政策,无不存在功能上的局限性.区域职业教育政策要以已有的国家方针政策为依据,不能与其相违背；也不能解决特定区域所有的职业教育问题,只是弥补全局性职业教育政策的不足,两者相辅相成.四是时间上的阶段性.与相关的职业教育法律法规不同,一般来说,职业教育政策具有阶段性特征,但区域职业教育政策的时效性或许更短,甚至说一个项目的完成就意味着某一特定区域职业教育政策的终结. 二、制定区域职业教育政策的若干建议

(一)以制定区域职业教育政策为主,鼓励地方制定区域职业教育政策

明确制定区域职业教育政策的主导者是区域职业教育政策实践的首要问题.在制定主体上,要充分发挥层面公权力机关（尤其是政府）的主导作用,以层面的区域职业教育政策为主,鼓励地方根据其实际情况制定区域职业教育政策.一是以层面的区域职业教育政策为主以增强权威性.只有层面的公权力机关（尤其是政府）真正认识到实现区域职业教育均衡发展的重要性,才能产生制定区域职业教育政策的强烈需求,才能更有效地贯彻落实区域职业教育政策.二是以层面的区域职业教育政策为主以提高可行性.区域职业教育政策是公权力机关控制教育资源并追求区域职业教育利益的活动,而体现财政集权、地方财力有限特征的现行财税体制可以通过财力性转移支付和专项转移支付等手段,为实施层面的区域职业教育政策提供强有力的财政支持.公权力机关还可以利用其统筹协调发达地区职业教育资源的权力,制定力促东西部合作的区域职业教育政策.三是鼓励地方制定区域职业教育政策以充分兼顾地区差异.层面的区域职业教育政策一般只能覆盖大的区域,而较难照顾到不同省份或同一省域范围内各地职业教育发展的差异,因此要鼓励地方政府根据地方实际制定区域职业教育政策.尤其是对于东部发达地区来说,其地方政府财力相对充足,可以确保区域职业教育政策的实施.

(二)分层次、科学地划分职业教育区域,实行差别化的区域职业教育政策

区域划分关系到区域职业教育政策的针对性和实效性,关系到区域职业教育均衡发展目标的实现.总体来说,在区域划分上,不能“一刀切”,要打破传统的地理概念,分层次、科学地划分职业教育区域,实行差别化的区域职业教育政策.一是参考国民经济和社会发展规划的区域划分标准,制定层面的区域职业教育政策.由于区域经济发展水平与职业教育发展高度相关,可以把《国民经济和社会发展“十二五”规划》的区域划分标准（东部,西部,中部,东北,革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区[6]）作为层面区域职业教育政策的一级区划标准；为切实实现区域职业教育政策目标,还要划分出数量不等的次级区域板块,如城市和农村、民族地区和非民族地区等.二是根据区域职业教育问题性质等因素来划分区域,制定地方层面的区域职业教育政策.在地方层面的区域职业教育政策的实践中,地方（当前主要是指省级或一些副省级城市）公权力机关要综合考量其行政辖区内区域职业教育问题的性质、区域经济社会发展及其对技能型人才的需求、地方政府财力等诸多因素,并以此为据来划分区域,制定地方层面的区域职业教育政策.三是根据不同区域特点及其需求,可以把区域职业教育政策分为鼓励性和援助性两大类.不可否认,制定、实施区域职业教育政策的初衷是提高职业教育发展薄弱地区的职业教育发展水平,缩小职业教育发展区域差异.但是区域职业教育政策不应只关注职业教育发展薄弱地区,制定体现援助性质的财力倾斜政策,同样要面向职业教育相对发达地区,制定带有发展规划指导性质的鼓励性区域职业教育政策.

(三)平衡区域中、高等职业教育政策,建立和完善区域职业教育政策体系

制定、实施区域职业教育政策,建立健全区域职业教育政策体系,是推进中、高等职业教育协调发展的重要举措.当前,不仅区域职业教育政策力度不够,而且区域职业教育政策主要关注中等职业教育,相对漠视区域高等职业教育发展.因此,在关注领域上,区域职业教育政策要平衡区域中、高等职业教育的发展,建立和完善区域中、高等职业教育政策体系,与全局性的职业教育政策相辅相成,共同推进中、高等职业教育协调发展.一是研究区域中、高等职业教育协调发展现状,调查分析区域职业教育政策需求.职业教育不仅是现行国民教育体系中最薄弱的环节,而且存在中、高等职业教育不能协调发展等突出问题,尤其在欠发达地区.这要求在制定区域职业教育政策过程中,认真研究区域中、高等职业教育协调发展的现状与问题,调查分析区域中、高等职业教育政策需求,确认区域中、高等职业教育政策问题.二是剖析现行区域中、高等职业教育政策不足,建立和完善区域职业教育政策体系.要认真总结职业教育政策经验,高度重视区域职业教育政策的重要性,把区域职业教育政策视为职业教育政策体系的重要组成部分,深入剖析现行区域中、高等职业教育政策的不足,建立和完善区域职业教育政策体系.

三、营造推行区域职业教育政策的制度环境

区域职业教育政策与其外部制度环境相互影响、相互作用,其是特度环境的产物.区域职业教育政策环境决定和制约着区域职业教育政策系统的推行；区域职业教育政策系统的推行反过来有助于改善和塑造区域职业教育政策环境.因此要成功推行区域职业教育政策,必须营造良好的外部制度环境.

(一)加大投入力度,改革职业教育资源配置方式

要加大对职业教育投入力度,改革职业教育资源配置方式,构建公平、科学、、法治、高效的职业教育公共财政支持体系.这是推行区域职业教育政策的物质保证.首先,要充分认识到,具有可供分配的、充足的职业教育资源是推行区域职业教育政策的前提和保障.然而,国家以及各级地方政府对职业教育的总体投入一直不足,职业院校的办学条件普遍较差；中职学校生均国家财政性教育经费远低于普通高中；高职院校生均国家财政性教育经费远低于本科院校.有限的职业教育资源导致向广大欠发达地区倾斜无从谈起.因此,要推行区域职业教育政策,就要加大对职业教育的投入力度,建立逐年增加职业教育投入的长效机制.其次,要充分认识到,推行区域职业教育政策是贯彻落实教育公平理念的体现.推行区域职业教育政策往往与分配或重新分配职业教育资源联系在一起,推行区域职业教育政策意味着要突出职业教育资源分配的空间差异,为处境不利的受教育者提供利益补偿.这就要求改革传统意义上偏向优秀职业院校和发达地区的职业教育资源配置方式,加大职业教育资源向广大欠发达地区职业院校倾斜的力度. （二）加强社会建设,实现地方政府事权与财权的匹配

推行区域职业教育政策要求切实把加强社会建设确立为新时期各级政府工作的战略任务,理顺与地方的关系,实现地方政府职业教育事权与财权的匹配.这是推行区域职业教育政策的体制保证.长期以来,以经济建设为中心,各级政府高度重视经济发展,把经济增长作为考核各级领导干部的最主要指标,社会建设未能受到应有重视,忽略包括职业教育在内的公共产品供给.为推行区域职业教育政策,促进区域职业教育均衡发展,各级政府在以经济建设为中心的同时,要切实把社会建设作为战略重点.在公共财政体制与职业教育发展的关系问题上,财权主要集中在和省级政府,和省级政府主要通过财政转移支付的方式支持地方职业教育发展.尤其是实行分税制改革以来,财政占全国财政收入的比例大幅增加,地方财政相对紧张,地方政府无力支撑包括职业教育在内的公共产品供给,这在欠发达地区尤其明显.根据相关法律规定,从事权的角度看,发展高等职业教育的责任主要在省、市两级政府,发展中等职业教育的责任主要在市、县两级政府.在职业教育事权与财权问题上,地方政府的职业教育事权与财权并不匹配.因此基于如上考虑,为推行区域职业教育政策,一方面要认真研究职业教育发展的区域特点,充分发挥财政的转移支付作用,另一方面要改革公共财税体制,赋予地方政府相应的财权,实现地方政府职业教育事权与财权的匹配.

(三)设立专门机构,建立利益相关者之间的协调与监督机制

推行区域职业教育政策意味着与地方之间、地方与地方之间、政府与企业之间利益的重新调整,是若干利益相关者博弈的结

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