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一、公共住房银行发展的若干典型案例
本文主要介绍公共住房银行,但不单纯介绍公共住房银行,而是介绍各国如何基于公共住房银行来发展适合本国国情的政策性住房金融系统.以下具体介绍国外在公共住房银行方面的几种典型发展模式.
1.挪威模式：国家住房银行兼任住房政策执行者和住房福利发放者
挪威国家住房银行（SHB）,依据法律于1946 年创立,为挪威政府全资所有的国有银行,具体由区域发展部控制.挪威国家住房银行的贷款只用于住房目的, 曾经是挪威最大的金融机构, 其贷款总额在全国住房贷款总额中曾经占据一半的份额,二战后挪威新建住房有一半从该机构得到融资.但近年只占8%左右,这主要与挪威国家住房银行后期更多转型为政府对居民住房津贴福利的提供者有关.挪威国家住房银行还具有政府机构职能,是挪威政府实施住房政策的最重要机构之一.
2.法国模式：国家住房银行吸收政策性储蓄资金进行公益性投资
法国没有专门的国家住房银行,但法国政府独资的国家信托储蓄银行（CDC）则在社会住房融资领域代行了“国家住房银行”的职能.法国国家信托储蓄银行（CDC）对社会住房的投资资金,主要来自政策性住房储蓄计划.
法国各类住房储蓄计划,基于自愿参与原则,但政府进行税收减免和贴息等奖励.各商业银行都可以设置个人储蓄计划账户来归集资金,汇集的资金除了让储户可以得到优惠贷款,主要进行社会住房投资,也包括城市更新改造等其他公益性投资.
如Livret A储蓄账户,这是法国非常受欢迎的一个储蓄品种,在各家储蓄银行和邮政银行都可以开户.储蓄利率由政府控制,每人限开一本,当前年利率为2.75%,利息免税,每本最多存入数额为15300欧元,储蓄由政府担保,流通性很好.2013年4月,法国有6330万人拥有Livret A储蓄账户,储蓄余额达到2300亿欧元.Livret A储蓄账户本身其实与住房没有直接关系,但由于汇集Livret A储蓄账户大部分余额都由法国国家信托储蓄银行（CDC）控制,2013年占到65%,然后法国国家信托储蓄银行（CDC）又把资金主要用于法国的社会住房融资及城市维新.此外,即使没有在法国国家信托储蓄银行（CDC）控制的Livret A储蓄账户头寸也肩负公益性投资要求.另一方面,法国社会住房融资的大部分又主要来自法国国家信托储蓄银行（CDC）.如2012年法国社会住房建设规模达到15万套,贷款规模达到100亿欧元,其中73%来自法国国家信托储蓄银行（CDC）.因此,法国国家信托储蓄银行（CDC）和Livret A储蓄账户的结合,就成了法国政策性住房金融的代名词.
3.日本模式：公共住房银行通过国家财政投融资体制吸纳政策性储蓄资金
日本在战后为了加快经济复兴和社会重建,构建了庞大的政策性开发金融体系,其中面向低廉住房建设的住宅金融公库（GHLC）一直是日本政策性金融的重要组成部分,相当于日本的“公共住房银行”.
与日本政策性金融体系相配套的是,日本独特的财政投融资体制.具体而言,日本将长期的邮政储蓄、国民养老金和简易人寿保险等靠国家信用归集起来的资金与财政预算资金相协调,通过转移给住宅金融公库（GHLC）这样的机构来进行政策性开发投资.邮政储蓄是日本政府创办的、有国家的信用担保,不像民间金融机构有破产倒闭的风险,加之其网点多、分布广、存款利率相对商业银行有优势,曾经在相当长的时间里,邮政储蓄归集的资金占日本个人储蓄存款的30%左右.邮政储蓄除满足储户日常提取存款外,大部剩余资金成为政府财政投融资体制长期资金的主要来源.因此,在1970-1990年代日本财政投融资年度资金计划中,邮政储蓄通常占50%左右,这使得日本政府有了较多的长期稳定低成本资金用于改善民生和政策性开发建设.
如在公共住宅领域,住宅金融公库有四个资金来源：（1）财政投融资体制中获得的配额贷款；（2）政府利差补贴；（3）公营法人名义发行的特殊；（4）回收的借贷资金.住宅金融公库将其资金有偿借贷给公共团体（住宅公团）修建廉价的住宅（公营住宅）,或有偿借贷给符合政府住房政策的民间住宅开发企业修建和个人自建符合政策要求的住宅.在1950-1990年代,日本财政投融资体制提供的贷款资金长期占日本住宅贷款资金的20%-30%.
近年来日本逐步放弃财政投融资体制,更加趋向美国的市场化模式.2007年日本住房金融代理公司（JHFA）代替了住宅金融公库（GHLC）,成为日本新版“公共住房银行”,而日本政府主要只起资产证券化中的担保作用.但日本历史上的政策性住宅金融成功经验还是很值得我们借鉴.
4.美国模式：公共住房银行,民营所有、市场化运转、政府提供担保
美国以高度发达的自由市场经济国家而著称,但政府看得见的手随处可见,其政策性住房金融体系也十分发达,拥有一个十分庞大的体系.
以联邦住房和城市发展部（HUD）为主要政策制定者和规制者,美国联邦政府一手缔造和统辖了从联邦住房管理局（FHA）、联邦住房金融管理局（FHFA）,到联邦住房贷款银行系统（FHLB）和“两房”和吉利美等一大摊具有金融功能或监管金融的实体组织.其中,虽然联邦住房管理局（FHA）、联邦住房金融管理局（FHFA）和吉利美都是政府机构,但只有联邦住房金融管理局（FHFA）是纯粹的行政监管机构,联邦住房管理局（FHA）和吉利美都具有保险或担保等金融功能.
如果说在美国的政策性住房金融体系中存在一个“公共住房银行”的话,那应该是联邦住房贷款银行（FHLB）,其为成员银行提供住房方面的再融资,地位相当于住房融资领域内的央行.再宽松一些说,如果把联邦住房贷款银行（FHLB）看作是住房贷款一级市场上的“公共住房银行”,那么美国的“两房”和吉利美则是二级市场上的“公共住房银行”.
但值得注意,这四家机构虽然都是美国联邦政府提供立法发起,但除了吉利美是美国政府全资所有,其他三家都没有政府资金介入（常态下）,为民间资本股份制所有.尤其“两房”是由私人和机构持股所有,都曾经长期是纽约证交所上市公司（直至次贷危机后于2008年9月被美国政府接管,2010年6月从纽交所主板退市）.但这三家因其有很强的政府显性担保特征,被称为所谓“政府支持企业”（GSE）,为此可以看作是美国特色的住宅政策性金融机构.而且事实上,这三家企业在日常经营中都受到诸多政府优惠,包括免除联邦收入税和更低的资本金保证等. 美国模式的好处是,政府不直接从财政出钱,只提供隐性担保,提升民营企业信用等级,加上市场运作,运作效率高.在市场好的时候,动员资金多,加快住房信贷市场的资金流动性,利于降低住房融资成本；市场不好的时候,也可成为政府反向周期调节的工具之一.但坏处是,“政府支持企业”在企业天然的逐利性和政府要求的公益性之间很难平衡,企业管理层和股东很容易发生道德风险,滥用政府的隐性担保,为一已之私而大肆购买高收益但高风险的“资产”,尤其住房贷款在过度的资产证券化后,责任与风险模糊不清,政府很容易担负上过高的政治风险和财政风险.
5.印度模式：可吸收居民储蓄和推进金融创新的国家住房银行
印度国家住房银行（NHB）,依据1987年的《国家住房银行法案》而在1988年7月8日创立,其设立目标是“推进住房金融具有包容性的稳健扩张”.总部在新德里,规模很小,2008年时候只有雇员80人.印度国家住房银行是印度储备银行全资所有的国有金融公司,但带有政府机构性质,具有住房金融监管职能,其工作内容包括制定住房金融发展方针,监管民营住房金融公司,推进房地产业发展,同时也通过管理和以再融资等形式促进社会住房项目.2012年末,印度国家住房银行的资产总额为49.2亿美元,与大多数其他国家的国家住房银行不同,印度国家住房银行可以直接从居民那里吸收定期储蓄,同时也接受住房金融机构的定期存款.当然,印度国家住房银行通过发债和向国有金融机构借贷,仍是获取运作资金的主要手段.
印度国家住房银行在推进印度住房金融创新方面做了很多表率,如在印度推进住房抵押贷款证券化和发展次级房贷市场方面起到了一个领导者的作用.印度国家住房银行于2000年8月在印度金融市场先导性地发行了住房抵押贷款证券（MBS）,还被政府授权为其他民营金融机构发行住房抵押贷款证券提供担保,提高它们的信用等级. 印度国家住房银行还率先发行了以房养老的“反向按揭”产品.此外,2011年印度国家住房银行开设“节能住房金融项目”,专门为环保节能的住房建设提供融资支持.
印度国家住房银行还有一个职能是,对外作为印度政府在国际上关于住房发展项目的融资机构.如2013年8月14日,世界银行向印度政府提供了一笔1亿美元的25年期无息贷款,专门用于印度低收入家庭的住房改善计划,就是由印度国家住房银行来具体承担的.
6.巴西教训：不当设计导致国家住房银行被迫终结
巴西国家住房银行（BHN）,创建于1964,终结于1986年,其兴起曾经是发展中国家政府发展政策性住房金融的一个旗帜性榜样,但其终结也给后人留下了很多发人深省之处.
要介绍巴西国家住房银行,需要了解一下巴西政策性住房金融体系（H）的一些背景.巴西政策性住房金融体系（H）包括两个主要组成部分：（1）强制性储蓄系统――失业与养老保障公积金（FGTS）,类似中国的住房公积金,用于支持对社会住房的资助；（2）自愿储蓄体系（SBPE）系统,由商业银行、建筑协会、储蓄协会等在政府规制下使用.
巴西国家住房银行运行期间,其资金来源主要来自失业与养老保障公积金（FGTS）,但也可以接受自愿储蓄（SBPE）,还可以发行债券.巴西国家住房银行再把这些汇集资金以管制利率提供贷款给国有或社会住房开发者及公积金缴存人.巴西国家住房银行此外还负有对住房金融机构的管理职能.通过巴西国家住房银行对低成本储蓄资金的有效动员,巴西政府在20年共新建了约500万套住房,平均每年为40万套住房提供贷款.巴西国家住房银行一度看上去很成功.
但由于1960年代巴西经济发展长期不稳定,通胀居高不下,巴西境内工资与债务都普遍与通胀指数挂钩,同比增长,这种背景下,巴西国家住房银行也从一开始就把贷款债务与通胀指数挂钩.但同时为了吸引贷款人,该机构又在1967年设立“工资等效计划”（PES）,即承诺还贷支出上升程度不超过工资上升幅度的一定比例,还贷不足部分计入贷款债务本金,累计后由政府另外设立的“工资变动补偿基金”（FCVS）支付.相当于政府承诺,国家住房银行的借款人所借贷款债务,实际还贷支出不会比其工资增长更快.如果通胀不是很高情况下,或通胀与工资增幅差别不大,这种做法尚可维持.但在1980年始,巴西爆发金融危机,恶性通胀的同时工资水平严重衰减,双重打压下,失业与养老保障公积金（FGTS）的资金池迅速枯竭,而巴西国家住房银行发放的抵押贷款价值也遭受巨大损失,很快面临资不抵债,政府也面临“工资变动补偿基金”（FCVS）债务不断迅速膨胀的巨大压力.
到1984年11月21日,巴西政府终于不堪重负,不得不将巴西国家住房银行关闭清算,其对社会住房金融机构的管理职能转给巴西银行,其动员强制性储蓄和自愿性储蓄资金用于社会住房开发的职能,连同留下来的“工资变动补偿基金”（FCVS）债务大窟窿,都一并转交联邦储蓄银行（CAIXA）.
但由于政治的动荡和不连续,巴西政府直到1992年3月才正式通过立法废除了“工资变动补偿基金”（FCVS）对按揭贷款所承诺的债务调整担保,从2000年才开始正式清算FCVS所遗留下来的上千亿雷亚尔（约合500亿美元）的债务窟窿.而巴西国家住房银行被迫终结后,巴西政策性住房金融体系长期群龙无首,处于较为混乱的状态之中,近年来通过几次调整,才重新上了正轨.
本来,巴西这种“强制性储蓄+国家住房银行”的政策性住房金融体系,低存低贷,应该是相对容易运转的.有相似制度基础的新加坡,依靠公积金（CPF）体系和建屋发展局（HDB）的密切配合,就很好地实现了新加坡组屋的良性循环和公民90%的住房自有率.但巴西在历史上,一方面缺乏稳定坚实的经济与金融环境,另一方面政府过于大包大揽,做出超出经济规律和自身能力的不当承诺,导致了巴西国家住房银行的悲剧.这方面教训值得我们反思.
二、公共住房银行的国际经验总结 从各国历史经验来看,各国发展各种类型的公共住房银行或更广泛意义上的政策性住宅金融机构,主要期望达到以下政策目标：
1.公共住房银行的政策目标
（1）促进住房民生
降低住房成本负担,解决低收入家庭的住房问题,是公共住房银行的最根本出发点.如房利美的口号是“我们的业务就是美国梦”,房地美的口号则是“让有房成为可能”.不少国家的公共住房银行,如挪威国家住房银行和美国的吉利美,甚至就直接承担了政府职能来向居民发放住房津贴或提供补助.
（2）推动城市更新改造
公共住房银行往往与城市更新改造紧密相关.如加拿大抵押住房公司（CMHC）早期是解决二战后退伍军人的住房问题,但后期就在城市更新改造的融资方面提供大量资金.法国的法国国家信托储蓄银行（CDC）同样也是主要关注城市更新和社区改造.
（3）调节房地产波动和平抑经济周期
公共住房银行或政策性住宅金融机构,还经常被政府当做在房地产领域实施货币政策的金融工具,作为宏观货币政策实施的补充,尤其在反向经济周期调节时候.以美国“两房”为例,2006年次贷危机爆发后,美国抵押贷款市场上人心惶惶,大多数银行和金融机构都无力或拒绝放贷,融资规模萎缩严重,只有“两房”因为贯彻美国政府托市意志而逆势扩大融资规模,仅2007年“两房”就新增抵押贷款融资6000亿美元,同比上涨12%.尤其2008年以来,近80%的新抵押贷款都是“两房”提供或担保的.没有“两房”的鼎力支撑作用,美国金融危机期间的住房市场危机很可能会演化到不可想象的深渊.这个角度来看,“两房”2008年夏出现危机和最终被政府接管,也是因为在替政府买单.
（4）培育和刺激住房金融创新
从美国、日本、韩国和印度的经验都可以看出,公共住房银行或国有背景的政策性住宅金融机构,在推动抵押贷款证券化、反向按揭等住房金融创新上具有不可替代的先锋作用.就中国而言,住房公积金也是领先于普通商业按揭贷款而产生的,为后者培育了市场基础.
2.公共住房银行的经验教训
从各国经验来看,公共住房银行或一般性而言的政策性住房金融,能不能成功的关键在于,政策目标是不是明晰、合理和可行.世界上很多国家政策性住房金融失败的原因,往往在于同时设立多个相互冲突的政策目标,最原本和最重要的政策出发点反而被模糊,导致没有一个政策目标能够令人满意地得到落实.
国际经验还表明,政策性住房金融体系不仅关系民生福利,关系金融效率,&#
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32780;且还直接关系国家经济安全.2007年美国“次贷危机”爆发,让美国特色的政策性住宅金融机构“两房”濒临破产,美国政府不得不在2008年9月国有化“两房”,并注资1875亿美元来解救“两房”.2008年9月8日 《华尔街日报》社论对此评论说,“这是我们这个岁月最严重的政治丑闻之一”.而且很多事后的分析指出,“两房”在次贷危机爆发前扮演了很不光彩的角色,不仅没有遏制次贷蔓延,反而推波助澜,大肆收购或担保收益率高但风险极大的私人抵押贷款证券（PLS）,最终导致次贷危机爆发,不仅带来美国经济百年以来的大衰退,还引发国际金融危机,给全球经济都带来深重灾难.美国“两房”的一大教训就是,我们既要高度重视政策性住房金融体系的构建,但也要认真研究政府在住房金融中应该发挥的作用,不能过度.政策性住宅金融机构的机制设计十分重要.