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摘 要 ：地下管线是城市重要的基础设施,在保障城市运行中发挥着重要作用.施工外力破坏地下管线事故给城市运行和公共安全带来严重影响.本文分析了造成事故的一个主要原因是工程建设单位和地下管线单位间存在“信息孤岛”现象,介绍了北京市创新服务方式搭建挖掘工程地下管线信息沟通服务平台情况.在当前地下管线管理情况复杂的局面下,为预防施工外力破坏地下管线事故发生提供了一种便捷的新思路.
关 键 词 ：信息互通 挖掘工程 管线防护
1.北京市地下管线管理基本情况
随着首都经济社会的发展和人民生活水平的提高,北京市地下管线数量快速增长,截至2012年底,全市已形成供水、排水、再生水、电力、燃气、供热、通信、输油等14万余沟公里的地下管网.作为输送能源、信息和提供公共服务的重要载体,城市运行对地下管线的依赖程度越来越大,地下管线事故对公共安全和市民生活的影响也越来越大.地下管线管理水平成为政府执政能力的重要体现.
地下管线管理通常可分为投资、规划、建设、运行四个环节,发展改革、规划、建设等部门依职责负责地下管线投资、规划、建设管理工作.在运行阶段,北京市形成了“综合协调管理、部门分段负责、行业和区域监管、权属主体履责”的管理格局.北京市市政市容管理委员会负责地下管线运行综合协调管理,同时承担北京市公共设施事故应急指挥部办公室工作.
为预防施工外力破坏地下管线事故的发生,北京市市政市容管理委员会树立服务型政府理念,探索建立挖掘工程地下管线安全防护机制,在不增设行政许可的情况下,创新管理理念,搭建了“北京市挖掘工程地下管线信息沟通服务平台”,实现工程建设单位和地下管线单位之间便捷、有效的对接沟通,向社会提供公共服务.
2.施工外力破坏地下管线事故背景
近年来,国内外城市多次发生地下管线事故,类型主要有自身结构性隐患（老化腐蚀等）、施工外力破坏、土体病害、自然灾害、人为损坏等.各有关部门和单位积极采取措施,管线事故数量呈总体下降趋势,但从地下管线事故的现实和城市安全运行的客观需要,以及广大市民的期望看,目前地下管线事故预防还不能满足城市安全运行和市民正常生活的需要.其中,施工外力破坏仍是地下管线安全运行的重大隐患,据统计约占地下管线事故总数的1/3,特别是如2010年南京化工管道被挖断、北京东三环国贸桥区域管线被挖断等事故,给人民群众生命财产安全和城市运行带来严重影响,引发社会广泛关注.
2.1施工外力破坏地下管线事故特点分析
（1）时间集中性与地域分散性.由于季节性施工特点和施工时间段的限制,施工外力破坏时间主要集中在每年二、三季度并通常在后半夜发生：事故发生地域从城区到郊区均有施工外力破坏地下管线事故发生.
（2）事故突发性与抢险复杂性.施工外力破坏地下管线突发性强,预控性差；事故发生时,由于工程建设与管线运行相互影响,抢险难度大.
（3）工程规模小与事故影响大.规模不大的挖掘工程,一旦挖断地下管线,通常会造成严重的次生灾害,给市民生活和城市运行带来较大影响,引发社会广泛关注.
2.2施工外力破坏地下管线事故原因分析
从挖掘工程建设单位、施工单位角度分析,施工挖断地下管线需要承担相应的经济赔偿责任,面临着建设、安监等部门的行政处罚,因此从本意上讲,是不希望施工破坏地下管线事故的发生.
为预防施工破坏地下管线事故发生,准确掌握施工影响区域的地下管线资料是基本前提.因此,规划、建设管理部门制定了相关规定,明确要求工程建设单位在施工前要调查施工影响区域的管线资料.依据北京市建委、市政管委、交通委、水务局、安全监管局《关于加强基础设施管线工程建设单位施工安全生产管理的若干规定》（京建施[2007]1258号）,建设单位主要通过如下方式取得地下管线资料：一是向城建档案机构查询；二是向供水、排水、供电、供气、供热、通信、广播电视等管线的档案管理机构、管线权属单位查询；三是委托勘察单位探测查明；四是其他管线资料获得方式.
既然政府部门有明确要求,在实际工作中,挖掘工程建设单位掌握地下管线资料的情况又如何呢?据了解,工程建设单位在获取地下管线资料时也存在着诸多困难：
一是由于历史原因和管理手段受限,档案机构部分地下管线资料不全、不准.随着地下管线建设和更新改造,地下管网情况在不断发展变化,存档资料通常是单个管线工程的竣工图纸,建设单位很难通过档案机构准确掌握施工区域内的地下管线资料.
二是地下管线权属单位众多,逐个询问费时费力.如北京市仅主要的地下管线单位和区域性地下管线单位就100余家,由于不了解各管线单位的管线覆盖区域和查询方式,向管线单位逐个查询的难度很大.地下管线权属单位也无渠道掌握施工信息,不能够有针对性的提供地下管线资料服务.
三是现场勘测费技术受限,且费用较高.地下管线敷设于地下,受勘察测绘技术限制,仪器设备现场勘察测绘不可避免的会存在遗漏和精度不准的问题,且勘察费用较高,很多工程建设单位不愿承担.
因此,在实际中存在着工程建设单位不能真实、准确、完整掌握地下管线资料的情况,盲目施工,形成了施工外力破坏地下管线的潜在隐患.当然,即使准确完整的掌握了地下管线资料,也会存在由于施工管理不到位、配合衔接不规范、施工人员误操作等原因,造成施工外力破坏地下管线事故发生.
3.北京市挖掘工程管线防护机制内容和实施
通过分析施工外力破坏地下管线事故的特点和原因,从实际情况看,单从加强行政许可和加大行政处罚手段控制施工破坏地下管线行为效果有限.北京市市政市容委作为地下管线运行阶段的综合协调管理部门,基于挖掘工程建设单位有保护管线运行完好的意愿、地下管线权属单位不希望自身管线被损坏、地下管线权属单位最了解自身管线位置情况且日常更新便捷的前提.针对现行管理方式存在着双方信息不对称、沟通渠道不畅通的情况,创新服务理念,搭建工程建设单位与地下管线单位之间的信息沟通服务平台,弥补现行管理不足,提高防止施工破坏地下管线的实际效果. 北京市市政市容委通过总结北京市轨道交通建设地下管线安全防护和重大活动地下管线保障“手拉手”经验,广泛征求各方意见,2011年6月,制定印发了《关于实施挖掘工程地下管线安全防护机制工作意见（试行）的通告》（2011年通告第3号）.包括：挖掘工程信息沟通公示、建设施工单位与地下管线权属单位间对接配合、属地区域监控、协调配合会议、查处非法违规挖掘工程以及地下管线安全防护宣传教育和社会监督等六项机制.
北京市挖掘工程地下管线信息沟通服务平台部署在北京市市政市容委政务网站,通过互联网可以进行访问.用户类型分四类,分别是挖掘工程建设单位、地下管线权属单位、政府部门和对外公开信息发布（见图1）.
系统主要功能有：
（1）工程单位和管线权属单位注册
工程建设单位可以在线注册,填写有关信息.经系统核实后,可以用账户名和登录系统,发布有关工程建设信息.地下管线权属单位可以在线注册,填写有关信息,并可以选择本单位权属管线铺设所在区域.经系统核实后,可以用账户名和登录系统,查看本单位权属管线所在区域的挖掘工程信息.
（2）挖掘工程建设单位与管线权属单位间对接沟通
挖掘工程建设单位在施工30日前发布工程信息,包括施工位置、类型和建设单位联系人等信息.在平台注册的各管线单位5个工作日内根据该信息,回复施工区域是否有本单位权属管线和资料查询.挖掘工程建设单位主动与相关地下管线权属单位进行联系,查询相关地下管线资料,进行现场确认.
帮助建设单位全面掌握地下管线信息,帮助管线单位了解挖掘工程建设信息,双方共同做好施工管线配合工作,保障工程顺利实施,预防施工破坏地下管线事故的发生.
4.实施效果
自2011年9月1日至2013年6月19日,北京市挖掘工程地下管线信息沟通服务平台已有93家主要管线权属单位注册,做好施工管线配合,累计服务105家工程建设单位688项挖掘工程项目顺利实施,受到了工程建设单位、地下管线单位等各方面的欢迎和好评,施工外力破坏地下管线事故有效下降,实现了良好的经济效益和社会效益.
综上所述,建设挖掘工程管线防护信息沟通平台,可以打破挖掘工程建设单位和地下管线权属之间的“信息孤岛”,实现信息互通,是转变政府管理理念的管理创新,在地下管线综合管理现状复杂局面下,探寻一种便捷的解决路径,同时也为扩大应用效果,提出了新的要求.
一是扩大宣传,从各行业管理部门和系统内加强挖掘工程地下管线安全防护机制的宣传工作,争取更多的挖掘工程建设单位和管线权属单位参与应用.
二是建立施工外力破坏事故的约谈、通报和移交制度.对于不落实有关规定,没有查询掌握地下管线资料就盲目施工,破坏地下管线的责任单位移交有关行政部门加重处罚.