中国诉美禽肉

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【摘 要】目前SPS措施壁垒已成为中国禽肉出口的主要障碍.本案中,美国以“保护人类和动物的生命健康安全,免受来自中国的食品污染问题的威胁”为由,滥用SPS措施,设置技术性贸易壁垒,阻碍中国禽肉进入美国市场.对这一严重违反世贸组织规则的行为,中国积极进行SPS壁垒调查,充分利用WTO争端解决机制,取得了中美禽肉之战的最后胜利,维护了我国的合法权益.

【关 键 词 】中美禽肉之战；SPS措施；SPS协定

1.引言

中美禽肉贸易争端始于2004年禽流感的爆发.2004年,因为禽流感的爆发,中国停止进口美国禽肉和禽肉加工产品.在同年召开的中美商贸联委会上,中美双方经谈判同意同时解除禁令由中国对美国冷冻禽肉及加工产品开放市场,而美国则承诺对中国熟制禽肉产品开放市场.随后我国单方面开放了对美国禽肉的市场.从此,美国对中国出口禽肉产品数量开始不断增长.然而美国不认可中国的禽肉检验体系与美国的“等效”,阻止我国禽肉进入美国市场.目前,中国禽肉对美出口仍为零.

2.中美禽肉之战

根据美国的法律,想要出口禽肉到美国的国家首先要向FSIS申请资格认证,然后FSIS会鉴定申请国的禽肉检疫系统是否与美国的“等效”,判断该国能否向美国出口禽肉.2004年4月20日,中国申请了对美国出口禽肉的资格认证.紧接着,美国农业部对我国禽肉加工和屠宰检疫系统进行了两次初步“等效性”评估.2006年4月24日,美国农业部正式发布了“将中国列入使用美国原料或美国认可国家原料可以对美出口加工禽肉国家名单”的决议,于2006年5月24日生效.美国允许进口“以在美国或者其他适格国家屠宰的生禽为原料,在中国特定加工场所加工的耐储存、全熟的禽类制品”.同年6月,美国农业部同意考虑制定新的条例,准备将原料范围扩大到中国产的生禽肉.2006年6月,根据先前对中国禽肉屠宰系统的现场审查,FSIS初步认证中国国内的禽肉屠宰系统与美国的具有“等效性”.但是,美国农业部没有进一步地开展相关程序,也没有按照正规程序对中国的禽肉检疫系统进行定期审核.

2007年12月26日,美国国会众议院突然通过了《2008财年综合拨款法案》,其中第733条款列明“不得将政府拨款用于制定和实施有关中国禽肉产品输美的规定”.①733条款于2008年9月到期.随后,美国于2009年3月11日通过《2009年综合拨款法案》.该法案中的727条款规定“根据本法所提供的任何拨款,不得用于制订或执行任何允许美国进口中国禽肉产品的规则.”727条款明确禁止了美国农业部的如下两种行为：第一,制定或执行美国现行规则下允许进口中国禽肉产品的规则；第二,制定或执行扩大进口中国禽肉产品范围的规则.美国政府以限制政府资金使用途径的方式,继续将我国禽肉拒之门外.727条款于2009年9月30日到期,是本起中美禽肉贸易之战的争端焦点.

2009年4月17日,中国在WTO争端解决机制下就中美禽肉贸易争端向美国提出磋商请求.此后,中美双方进行了磋商,但有关磋商没有解决中方的关注.为此,中方请求WTO设立专家组审理此案.2009年7月31日,世贸组织争端解决机构就中美禽肉争端（WT/DS392/2）成立专家小组.中国在申请中指出,2009年3月11日美国总统签署的《2009财政年度综合拨款法》中的727条款要求“根据本法所提供的任何拨款,不得用于制订或执行任何允许美国进口中国禽肉产品的规则”,违反世贸组织规则.2010年10月25日,世贸组织争端解决机构正式通过专家组报告,裁定美国针对中国禽肉采取的进口限制措施不符合世贸组织规则.中国赢得了中美禽肉之战的胜利.

3.案件分析

本案件中,中国认为美国的727条款违反了一系列的《SPS协定》.然而,美国坚持认为727条款是为了保护人类和动物生命安全免受来自中国禽肉产品的威胁,这是受到关贸总协定（以下简称GATT）第二十条款（b）项保护的.专家组发现本案的症结在于727条款是否属于受《SPS协定》约束的SPS措施.因此,专家组决定从这一关键问题开始整个案件的审理.本文主要就此争议问题进行具体分析.

I.中国的论据

关于SPS措施的定义,中国认为《SPS协定》的附件A（1）从目的和法律形式两个方面给出了明确的定义②.

首先,中国认为“根据联合解释说明（JES）对727条款目的的阐述以及美国的第一次实质性书面陈述,727条款属于附件A（1）界定的SPS措施.

中国指出美国在第一次书面报告中写到“727条款的出台是因为担心中国禽肉产品的安全性,担心中国禽肉产品给美国人带来健康方面的不利影响,或者给美国禽肉产业带来疫病等危害.所以,该条款限制中国禽肉产品出口美国.”另外,与727条款相关的联合解释说明的第一句也提到：“出于对来自中国的食品污染问题的担心,该法案保留了733条款的内容,依旧禁止FSIS进行与允许中国禽肉出口美国的相关规则的制定.”同时,国会的一些发言也提及到该条款是为了保护人类和动物的生命健康,以免受到食品污染的危害.因此,该条款的目的完全符合《SPS协定》附件A给出的SPS措施定义,也就是要“保护成员领土内的动物或植物的生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险；保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、植物或动植物产品携带的病害或虫害的传入、定居或传播所产生的风险.”

其次,中国认为727条款是美国法律体系下的财政预算措施,美国对于这一点没有否认.727条款这一法律规定的性质在附件A（1）所列举的各项法律形式内.

最后,中国指出727条款对中美禽肉贸易这一“国际贸易”关系生了影响.727条款以财政拨款限制措施,明确禁止了美国农业部的如下两种行为：第一,制定或执行美国现行规则下允许进口中国禽肉产品的规则；第二,制定或执行扩大进口中国禽肉产品范围的规则.该条款剥夺了中国获得正规的FSIS认证程序的机会,从而断绝了中国禽肉进口美国的可能性了.在727条款实施期间,中国对美出口的禽肉为零. II.美国的论据

美国指出,中国作为申诉方理应证明727条款是否是受《SPS协定》约束的SPS措施,并解释原因.美国狡辩说,尽管727条款是为了“保护人类、动物或植物的生命或健康免受来自中国食品污染问题的危害”,但这并不代表727条款属于SPS措施.并且美国坚持认为727条款只是美国对禽肉产品的“等效性”机制的程序性调整.另外,美国坚称727条款只是一项政府财政措施,不在《SPS协定》附件A（1）所涵盖的法律形式内.最后,美国认为即便727条款属于SPS措施,它也只受限于《SPS协定》“等效性”机制的约束.

III.专家组的分析

根据《SPS协定》附件A给出的SPS措施的定义以及《SPS协定》第1条款对《SPS协定》适用范围的界定,专家组认为,要判断727条款是否属于受《SPS协定》约束的SPS措施,必须考虑三个因素：目的、形式和影响.

第一,专家组认为727条款具有食品安全保护的目的.727条款的实施是为了保护人类和动物生命安全免受中国受污染禽肉的威胁.中国不仅给出了727条款的书面内容,还提供了解释727条款实施目的的联合解释说明.另外中国提供的几次国会的演讲内容也证明了727条款这一政治目的.

第二,专家组认为727条款属于附件A（1）所界定的法律形式范围.743条款以拨款法案形式出现并不影响其构成SPS措施.727条款作为一项拨款措施,却是国会控制负责实施SPS事项的行政部门的一种方式.因此,该措施属于拨款法案本身,并没有排除其属于SPS措施.

第三,专家组认为727条款对中美禽肉贸易这一“国际贸易”关系生了影响.727条款以财政拨款限制措施,明确禁止了美国农业部制定或执行美国现行规则下允许进口中国禽肉产品的规则,从而断绝了中国禽肉进口美国的可能性了.

根据以上事实,专家组判定727条款是受《SPS协定》约束的SPS措施.

IV.小结

从表面上看,727条款似乎是以“保护人类、动物或植物的生命或健康”为目的的财政拨款限制措施.实际上,727条款属于SPS措施,并且是一种异化的SPS措施,是美国用来阻碍国际贸易的手段.

在中美禽肉之战中,美国以“保护人类和动物的生命健康安全,免受来自中国的食品污染问题的威胁”为由,滥用SPS措施,设置技术性贸易壁垒,阻碍中国禽肉进入美国市场.其所实施的一系列针对中国禽肉的财政限制措施,特别是本案中的727条款,严重违反了《SPS协定》的“科学证据原则”、“风险评估原则”、“适度保护原则”以及“非歧视性原则”.尽管美国试图以“保护人类、动物或植物的生命或健康”为727条款镀金,掩盖其技术性贸易壁垒的本质.但中方敏锐地识破了美国的诡计,并在争端解决过程中,积极提供充分有力的证据,在“727条款具有技术性贸易壁垒性质”这一关键问题上与美国争锋相对,最终取得了中美禽肉之战的胜利.

4.案件启示

美国是我国的第二大贸易伙伴,在SPS措施方面,美国有相当部分的措施不符合《SPS协定》的要求,对中国相关产品的出口构成障碍.中国诉美禽肉案就是一起技术性贸易壁垒案.在这场中美禽肉之战中,中国取得了最后的胜利.这是中国首次挑战美国国会立法,也是中国第一次作为申诉方在专家组阶段获得胜利.因此对本案件的深入研究是有必要的也是有意义的.

首先,在中美禽肉之战中,中国政府采取了很强烈的姿态.一方面反对美国出台该法律,另一方面诉诸WTO规则,争取其合法权利.从结果来看,中国政府所采取的立场和态度都非常正确.这一案件对于中国乃至发展中国家拿起WTO的武器来捍卫自身利益,都是一个很好的鼓励.发展中国家应该更多拿起WTO这个武器伸张正义,求得公平解决,这也是解决当前贸易摩擦的手段.

其次,中国充分认识SPS措施的本质并深入了解《SPS协定》中的权利与义务,能够在争端解决过程中正确利用《SPS协定》来维护自身的合法权益,这是本起案件获胜的关键.美国假借“保护人类和动物生命健康安全”的理由,以财政拨款限制的方式,阻碍中国禽肉进入美国市场.其采用了与以往WTO争端中不同的技术壁垒形式,及其隐秘；并且打着担心美国人民受到中国食品安全问题的威胁的幌子,妄图援引GATTGATT第20条（一般例外）之（b）项为727条款开脱.尽管美国耍尽心机,百般抵赖,但中方敏锐地看破了美国的诡计,正确解读SPS措施的本质和《SPS协定》的权利与义务,积极提供充分有力的证据,全方位地揭露美国滥用SPS措施进行贸易保护的真实面目,最终取得了中美禽肉之战的胜利.

最后,中国充分利用争端解决机制.争端解决机制是包括《SPS协定》在内的WTO多边贸易规则有效实施的重要保障.《SPS协定》确立了成员制定和实施SPS措施的规范和纪律,确保SPS真正被用于保护公共卫生健康的目的,防止其被利用或滥用.但是,有些成员利用SPS措施作为贸易壁垒的根本动力始终存在,违背协定的规定和实施SPS措施的情况仍然存在.WTO争端解决机制为受到SPS贸易壁垒影响的成员提供了解决贸易争端,维护其合法权益的途径.中国充分到认识争端解决机制的重要性,并积极利用这一机制,维护了我国合法权益.

注释：

①733条款列明：“根据本法所提供的任何拨款,不得用于制订或执行任何允许美国进口中国禽肉产品的规则.”

②生命或健康免受虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、定居或传播所产生的风险；（b）保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险；（c）保护成员领土内的人类的生命或健康免受动物、植物或动植物产品携带的病害或虫害的传入、定居或传播所产生的风险；或（d）防止或控制成员领土内因虫害的传入、定居或传播所产生的其他损害.