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自2003年9月至今,国会在中美关系的人民币汇率问题的交锋中一直“剑走偏锋”,国会议员用联名致信、国会听证、立法安排等多种手段, 强烈要求美国行政当局对中国“操纵汇率”问题“采取行动”.2003年以来,国会各届期中出现了涉及人民币汇率问题的提案在众议院共有33件, 在参议院共有18件.究其内容而言,基本是认为中国正在“控制”人民币汇率,要求汇率市场化,人民币汇率升值,从态度上看,有些极为强硬、充满敌意,有些则略微和缓、用词中略含鼓励之意,可谓“软硬兼施”.
从这些已有的提案中, 我们可以看到人民币汇率议题在国会涉华政治中的四个特点:
其一,已迅速上升为中美关系中的极为重要的争议议题.2003年该议题占涉华提案总数的1/5,而在2005和2007年分别达到了16%和7%左右.在充斥着台湾、涉藏、涉疆、人权以及奥运等众多议题的涉华提案中,人民币汇率议题所占如此比例可说明其分量之重,以及中美在经贸关系发展之不平衡.
其二,人民币汇率问题逐渐成为中美关系中的常在议题.从数据上看,并非像台湾、人权等议题是每届国会的“老生常谈”,人民币汇率问题是随着国际形势(如金融危机)、两国关系特别是经贸关系的变化而呈现出消长态势的.这或可理解为,人民币汇率问题虽与双方利益相关,但也是一个结构性的问题,不能一蹴而就地解决.
其三,目前看来,人民币议题并未是某一院会或某一政党的专属议题.在为数不多的提案中,两院、两党分布总体上呈现出了均衡态势.这或意味着,该议题被用于院会内党争工具的可能性有限.
其四,虽然超越政党政治,但人民币议题可能在国会本身内部就存在争论,这也是此类议题极少最终得到某一院会通过的原因所在.目前惟一得到院会通过的法案是2003年第108届国会参议院无一致通过的一项决议案,但这项决议案仅体现一种国会立场和态度,无法律效力,内容措辞也较为缓和.
部分国会议员为什么要操作人民币汇率问题呢近年来,中国经济的发展举世瞩目,而美国却处在发展的低谷期.两国贸易差额巨大,中国对美出口额远高于美国对华出口额,中国又掌握着巨额的美国国债,对美国经济形成影响.这也是一些政经人物、利益群体力压中国人民币升值的最为重要的原因所在.
就美国国会议员个体而言,一些代表着以上利益或观点的议员,如接受金融产业巨额政治捐助的纽约州国会参议员舒默、蒙大拿州国会参议员鲍克斯等人自然会积极抛出人民币汇率议题.而那些对华贸易中获益的实体经济产业则更倾向于较低的人民币汇率,因而将反对操作人民币汇率问题,进而代表其利益的国会议员们也不会赞同舒默等人的国会行动.
除代表不同产业利益外,从对人民币汇率问题的操作可管窥出某些议员借此炒作、谋求更大政治影响力的可能.如可谓是人民币汇率问题始作俑者的舒默,来自俄亥俄州的党籍众议员蒂姆瑞恩,都因操作人民币汇率问题而撰取重大政治资本.
有分析指出,国会议员对人民币汇率问题的介入,可被理解为是国会权势复兴的又一重要体现.过去汇率问题一直处于美国财政部和美联储的监管范围之内,而目前后两者显然跟不上国会的步调,甚至在人民币汇率问题上只能跟随国会行动.事实上,这种具有制衡意义的竞争也发生在国会两院内部,除了上述两院较为均衡地参与其中外,审议人民币汇率问题提案的委员会也包括了参议院财政委员会,参议院银行、住房与城市事务委员会,众议院筹款委员会,众议院能源与商业委员会等,甚至还有两院拨款委员会以及外事委员会参与.这可表明,人民币汇率议题波及领域较广、影响到中美关系的多个方面,多个委员会都希望将其列入自身管辖范围,以使自身组织影响力最大化.
人民币汇率问题再次上升为今年美国中期选举的选战议题,这种情况是否会持续中期选举即将改变至少未来两年华府政治与政策产出的走向, 那么,选举政治如何波及选举以后该议题的发展
其实,在上届国会期间,国会两院出现的涉及人民币汇率议题的提案极为有限,且大多为舒默抛出.舒默操作人民币议题的动机应当是谋求在中期选举后的权力重洗中的更高地位.在人民币汇率问题上,国会两院的掌权者似乎已经达成了一定程度上的一致.舒默的言论在选举中没有得到太多的反对或批评,即使是与中国贸易往来密切的地区的参议员如范恩斯坦等人,在选举压力下也不想给选民“支持中国”的印象.对众议员而言,在面对选民经济结构相对单一的情况下,大多数人也没有在人民币议题上与鼓吹人民币应该升值的“主流民意”唱反调.
但是,从时间上看, 国会选举无论是在选举前还是在选举结果明晰之后,两院都没有对11月～12月的立法议程做详细说明.目前两院相关的委员会面临重组难题, 因此没有对人民币汇率进行更多的听证安排.
此外,美国财政部两次推迟了原定于4月、10月发布的国会经济与汇率政策报告.在7月8日的报告中,财政部认为美国任何主要贸易伙伴均没有操纵汇率,更没有不正当竞争.从行政部门的这种表态上看,奥巴马及其财政部事实上虽然也希望推动人民币升值,但至少有两点值得注意:一方面,人民币升值并非白宫的首要政策选择,而是其在对华政策中的一个政策目标,特定条件下可以让位给其他更为迫切的政策需要,另一方面,白宫希望由行政部门主导人民币汇率问题,而非听命于国会.这就意味着,选举之后,府会之间在是否认定中国为“汇率操纵国”问题上仍有可能形成拉锯态势,国会是否就此立法,也会难以达成共识.
当然,美国国会和奥巴马当局一再表明, 在人民币汇率上, 他们的耐心是有限的.两国政府如果失去沟通解决问题的机制,国会明年如果强行立法,则奥巴马否决的可能性未必很大,这就可能造成中美关系发展的新障碍.
中期选举已使华府政治洗牌,奥巴马已成为“跛鸭总统”,随着共和党在众院的翻盘,共和党作为众院多数党将更有动机和动力通过操作人民币问题等涉华议题制衡白宫的决策.笔者预测,明年国会一方面会加大对行政当局的压力, 希望财政部等机构为国会提供更多的“中国操纵货币汇率”的数据和“事实”,另一方面,会以开征关税或通过反“隐藏的补贴”、反中国倾销等贸易手段,间接抵消人民币“被低估”的影响. 双管齐下的背景下, 中美双边关系面临的政治环境将更为复杂而艰难,两国在人民币议题上的竞争将长期持续下去,“汇率主权”之战可能比以往更为激烈.