关于日本国立大学法人化改革的

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一日本国立大学法人化改革的背景

日本国立大学法人化改革始于1996年桥本龙太郎内阁时期,从提出改革方案到颁布《国立大学法人法》到2004年开始实施,历时8年.20世纪90年代以来,日本的经济开始持续衰退,其经济增长率一度出现了停滞甚至是负增长.面对持续的经济滑坡,日本政府一方面决定将一部分公共机构的运营推向市场,减轻经济负担,这其中就包括了国立大学、博物馆等文教机构；另一方面日本政府也意识到要振兴经济,就要将发展“知识产业”作为重点,要进行教育改革,尤其是与社会经济发展息息相关的大学,提出了“大学之变,方变日本”的口号.同时日本政府在1996年开始施行了战后第三次行政改革,决心压缩行政机关数目和公务员数量,其中国立大学改革就是其中一个重要领域.随着日本社会的“老龄化”趋势日益明显,而18岁人口却一直处于下降趋势,导致日本的高等教育领域内发生了激烈的生源竞争,这就要求国立大学要从招生、教学、管理等方面进行改革.

二日本国立大学改革的内容

1落实国立大学的法人身份

根据《国立大学法人法》的规定,日本国立大学将从国家行政组织中脱离,成为独立行政法人.政府将进一步弱化国家在经费预算、人事管理等方面的干预,大学享有独立的财政权,可以自主决定经费的分配；大学可自行决定校内机构的设废,校长可以任命学校的各级负责人；大学在与产业、学界和政府的开展联合活动中将享有更多的自主权.自此,大学与政府的关系由行政隶属关系转变为权利义务关系,政府依据相关法律监督大学的运行,同时大学在认为其权利受到政府侵犯时,可以提起诉讼救济.

2提出了经营大学的理念

国立大学法人化改革第一次明确地提出了经营大学的理念,将民间经营的方式导入国立大学,以市场化的办学思路来经营大学.国立大学的办学模式从“教授会自治”过渡到了董事会领导下的校长负责制.校长作为大学法人的代表,在教育和经营方面行使最高决策权并负有最终责任.国立大学法人将设立几名“理事”或副校长,各自分管一些重要事项,辅助校长的工作.校长和理事共同组成了学校的董事会（日语称为“役员会”）负责审议大学的中期业务计划、预算的编制和教学科研机构的设置和变更等重要事项.国立大学法人还将设立两名监事,其中至少一名来自校外,负责监督国立大学法人职能的履行情况.

同时,国立大学还将设立负责学校经营管理的“运营协议会”和负责教学科研的“教育研究评议会”.运营协议会由董事会成员、校内相关人员和校外人士组成,其中校外人士所占比例不得低于50%.教育研究评议会主要由校长、各学部负责人和校长指定的人员组成.此外,两者还承担着新任校长的考评工作,并通过评议向文部科学省推荐和提交下一任校长的名单.

3引入“第三方”评价制度

在国立大学法人化改革实施期间,日本政府施行的是中期目标管理制.文部省在听取大学法人和大学法人评价委员会意见的基础上为每个国立大学设定为期6年的中期目标,并向社会公开.各大学以中期目标为依据制定中期计划,并制定出具体的年度计划,报请文部科学大臣批准.政府根据中期目标和计划,一次性或者部分划拨运营经费.为了评估各国立大学中期计划和年度计划的执行情况,日本政府建立了第三方评估机构———“国立大学法人评价委员会”,该委员会的成员由社会、经济、文化等领域内的专家学者组成.可以说该机构是独立于政府和大学之外的一种机构,它的评估结果将直接与大学的资源分配相关联,政府不再像以往对国立大学进行无差别拨款,而是根据这种评估的结果来分配经费数额.因此,“第三方”评价制度决定着大学的运行和发展.

4实施弹性化的人事制度

经过法人化改革之后,国立大学的教师将不再是国家公务员.国立大学在教师聘任上将不再受《国家公务员法》的限制,可以引入多样化的公开招聘和任期制度,教师的任用和晋升由各个学校自行决定,实现了人事制度的弹性化.国立大学还可以聘请具有卓越教学科研能力的外籍人士担任学部长甚至校长等管理职位.在分配制度上,引入了教师业绩评价系统,教师的薪酬将依据其业绩和能力来发放,同时还取消了限制教师的各种规定,教师可以到营利性的企业中去从事工作.在人事任免上,校长拥有最高决定权.

国立大学校长的产生也是采用聘任制,首先由学校设立的“校长遴选委员会”对所有应聘人员进行考察,从中选出候选人,然后召开听证会等形式的会议来确定校长人员,最后上报文部科学省,由文部科学大臣进行任命.同时文部科学省也可根据校长遴选委员会的要求对校长进行免职.

三对日本国立大学法人化改革的思考

1国立大学法人化是否真正有利于大学自治和学术自由

日本国立大学法人化改革最重要的一个特征就是通过立法重新确立了大学与政府的关系,大学摆脱了与政府的行政隶属关系,确立了自己的法人地位.

但日本也有部分学者对此持质疑态度.他们认为法人化后的国立大学不仅没有改变政府与大学之间的隶属关系,反而通过第三者评价系统强化了政府对大学的控制,破坏了大学的自治.并且经过法人化改革之后,新的经费拨款体制往往更关注科研的时效性,科研经费的分配基本上取决了大学实用性科研成果的多少,多数大学为了争取经费必定会将研究重点向实用领域转移,这势必会损害一些基础学科或者是无法在短期内实现应用的学科的正常发展,从长远看对日本科技文化的发展都是极为不利的,这也违背了大学原有的学术自由的传统.由此可见,如何在国立大学法人化与“大学自治”、“学术自由”之间寻求平衡是值得我们思考的一个首要问题.

2国立大学法人化是否削弱了大学的应有职能

进入21世纪以来,大学极大地促进了社会的发展,大学的社会作用被大大强化,由以往的社会边缘逐步走向社会的中心.但是,大学不应当忘记自己应有的使命———进行人的教育、培养高素质人才、进行科学研究和创新知识,这在任何时代都是大学的灵魂所在.

日本国立大学法人化改革将市场机制引入大学,通过市场化来促进办学资源的有效配置,增强大学的活力,提升大学的办学绩效,这一点已经通过事实得到了证明.但是,任何一所大学都不应片面注重自身的办学业绩.大学作为向公民提供高等教育,促进国家经济发展,提升国家综合国力的重要机构,其肩负的使命和应有职能不能因走“市场化”的道路而被削弱.然而事实是大学在引入了市场化经营理念之后,学校的行政权力得到强化,学术权力被弱化.同时大学运营协会中半数成员作为校外人士,他们在经营过程中往往更多地受市场化、商业化等因素的影响,倾向于盈利优先的原则,有时甚至会忽视校内成员的意见.这些都会阻碍大学应有职能的发挥.因此,在法人化改革中如何保持大学原有的使命和职能得以继续实现,如何分配大学的经营和教育、研究组织各自的权力也是进一步值得深思的问题.

3国立大学法人化是否真正实现了办学条件的改善

经过法人化改革后,日本的国立大学取得了独立财政权,在经费使用、拓宽经费来源、制定学费、教职员工薪金和财务运作等方面将享有更大的自主权,促进了经费的合理分配、提升了经费使用的效率性,更有利于各大学依据自身实际情况开展教学和科研工作.

但是,我们也应注意到,政府仍是大学经费来源的最主要渠道,中期目标的制定和中期计划的主导权仍在文部省的掌握下,可以说政府依然主导着大学的命运.当前日本政府是基于第三方评估机构的评估结果来对大学实施资助,这种评价机构虽然能够对大学的教育研究业绩进行公正、客观的评价,并将评估结果向社会公布,并且国立大学通过第三方评价系统加强了大学与社会的联系,有效地促进了大学推进教育研究和开展社会服务.但是这种独立的第三方评价制度有几个方面的问题仍有待思考.首先,对大学的评估仅仅依据办学的业绩,未能综合考虑各个大学自身的具体情况,就有可能导致原先就处于优势地位的大学得到更多的经费和办学资源,相对弱势的大学得到的就更少了,这种改革只会加大学校间的差距,根本无益于弱势大学办学条件的改善.其次,日本89所国立大学各自有着不同的历史传统和特色,如何综合这些因素实现差异性评价?如何将评价结果与经费合理划拨挂钩?这些问题都还没有得到有效解决,所以说目前的这种第三方评价制度还缺乏一定的公平性,能否有效改变学校的办学条件还有待商榷.因此,在国立大学法人化改革中如何拓宽经费来源,摆脱对政府财政的依赖?如何完善第三方评价制度,建立公平有效的分配体系都是目前值得思考的问题.

4国立大学法人化是否有利于实现教育公平

在前面关于日本国立大学法人化改革背景的介绍中,我们就已经得知此次改革的目的之一就是减轻政府财政负担.因此,法人化改革后政府大幅缩减了对大学的经费投入.作为补偿,政府赋予大学独立财政权,允许大学自筹经费,自定学费.国立大学为了应对经费紧缺的危机,不得不提升学费标准,名牌大学的学费肯定要高于一般大学.在日本经济持续低迷的困境中,此举无疑会剥夺部分家庭贫困学生接受优质教育的权利.一些反对此项改革的学者认为,国立大学法人化改革使得国家财政放弃了在高等教育中应承担的责任,将使地方国立大学和家境贫寒的子弟处于不利境地,违背了教育的公益性和机会均等的原则.由此可以看出,国立大学法人化改革中学费标准如何定,如何保持机会均等?也都是有待解决的问题.

虽然日本国立大学法人化改革仍有许多值得我们深思的地方,但是无论如何它作为日本高等教育改革的一个契机,促进了其国立大学的转型和社会经济的发展,这是毋庸置疑的.我国目前正在探索建立现代大学制度,此次改革所提供的经验与启示,将值得我们借鉴.