美国、日本私立大学分类管理政策和

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[摘 要 ]本文从设立、产权、资助、治理等几个方面,对私立高等教育发达美国和日本分类管理的经验进行探讨,以期对当前我国正在试点的民办高校分类管理以及制定相关政策具有一定借鉴意义.

[关 键 词 ]私立大学； 分类管理；政策

[中图分类号]G648.7[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2012）48-0043-02

从世界范围看,私立大学有悠久的历史,一般私立大学按照营利性和非营利性划分为两类,不同性质的私立大学其宗旨、管理模式、收入分配、活动领域等有所不同,也形成相对完备的法律制度和管理体制.在世界范围内,私立高等教育比较发达的是美国和日本,那么美、日等国对营利性和非营利性私立高校是如何进行分类管理呢?

1美国私立大学分类管理政策

1.1美国私立大学的设立

美国私立大学绝大多数是非营利性,非营利性私立大学注册主要取决于申请者的自我申报.注册为非营利性私立大学则要取得相应证明,一般非营利性学校的举办者必须是教会、基金会、学校法人等公益慈善组织,才能被政府认可为非营利性私立大学.“非营利性私立大学可按照税法第501（C）（3）项获得免税待遇,学校的房地产、捐献给学校的财产和基金以及收益、用于学校发展的产业可免税.”营利性私立学大学一般按公司对待,在工商部门注册,并在教育部门登记,而美国的营利性大学以企业的形式注册,身份为企业法人,同时受公司法的管辖和教育部门的监管.营利性大学多数为高中阶段后职业培训,实行非学历教育,后来少数营利性大学逐渐获得学位授予权,可以实施从准学士到博士的学历教育.

1.2美国私立学大学产权配置

在美国,非营利性私立学大学产权配置与营利性私立大学区别明显,非营利大学实行学校法人制度,全部资产都只归学校法人所有.捐资人在捐资后即失去了对所捐赠财产的所有权,因此,非营利性大学与包括捐建者和学校成员在内的任何个人和组织都不存在财产上的关系,学校的一切资产只属于学校本身.当非营利性大学解散时,如果还有资产盈余,也不能将剩余资产分配给组织成员,由政府负责管理并用于相同的事业.营利性私立大学的产权配置依照《公司法》的相关规定,投资人将产权交付学校,资产所有权即归属学校；在学校独立运行期间,产权归属学校,投资人可以按照《公司法》的要求分配利润；学校解散后,投资人可按照《公司法》的规定对剩余财产进行分配.

1.3美国私立大学的资助

世界各国对私立大学普遍采取了资助政策,以促进私立大学的发展,但主要针对非营利性私立大学.美国联邦政府与州政府对非营利性私立大学的资助主要是提供研究与发展的经费资助和学生学费资助.在美国,为了体现公平,符合条件的营利性私立大学的学生也可以申请国家奖学金和助学金,很多在营利性高校就读的学生获得了申请联邦资助的资格.从州的层面上看,在营利性高校的争取下,有许多州对营利性高校提供学生资助项目.

1.4美国私立大学的管理

私立大学与美国联邦政府、州政府不存在隶属关系和直接的管理与被管理的关系.各级政府都是在相关法律的授权范围内履行对私立大学的监管职责.美国的私立学校教育法由各州制定,内容比较全面,涉及私立学校的办学标准、审批、课程设置、教师队伍等诸方面的问题.美国非营利性私立大学实行董事会领导下的校长负责制,“董事会是学校的最高决策机构,主要任务是筹措资金,批准学校预算及物色校长.校长是学校日常事务的负责人,对董事会负责,全权管理学校,拥有学校的财权、人权及业务权.”营利性私立大学以财产权为基础的,投资人组成的股东会掌握最高权力,总体上负责学校的事务,制定学校发展的总体策略.股东会负责选举董事会,执行股东会的决议,决定学校的经营计划和投资方案,决定学校内部机构设置等职责.董事会下设校长负责实施董事会的决议,制订和实施具体的教学计划.

2日本私立大学分类管理政策

日本私立高等教育非常发达,据日本文部科学省2001年5月学校基本调查：“日本全国有高等学校1228所,私立高等学校占80%左右；大学在校生276.6万人,私立大学在校生占总数的73.4%.”日本私立大学的繁荣,主要归功于日本政府对私立大学的财政资助和管理制度.

2.1日本私立大学的设立

日本非常重视私立大学的公益性,《日本私立学校法》规定：“拟设学校法人者,须以其旨在设立学校法人的捐款行为”,日本私立大学的设立和运行要求必须有一定的财产,在设立学校法人时规定,财产的行为必须以设立学校法人为目的,是无偿的,在日本的民法称之为捐款行为,并得到所辖厅的许可,所从事的活动不得超出捐款行为所规定的范围.对民间以赢利为目的的教育机构一律不做正规学校看待,只有以公益性为宗旨的学校法人才可以设立学校,非学校法人设立的教育机构,不能称之为私立学校,通常称作学园、塾,受商法而不受学校教育法的制约,同公司一样,须履行纳税义务.

2.2日本私立大学的产权

日本关于私立大学产权政策比较完善,日本政府早在1947年颁布的《教育基本法》中就规定了只有依法确定的法人才能够开办学校.同时又规定：举办者必须管理所办学校,并负责学校的资产和经费,这在一定程度上承认了私立学校的经营权和管理权属于学校法人.1949年颁布的《日本私立学校法》明确了学校的法人制度,当私立学校需要解散时,剩余财产不得归创立者及理事个人所有,其归属必须是学校法人或其他教育部门,当捐资者在捐资于学校所立的规则无明确记载时,资产将纳入国库.

2.3日本私立大学的资助

日本政府就把振兴私立教育作为优先考虑的重要发展战略,在1970年,《私立学校振兴财团法》获得日本国会的通过,振兴财团负责分配和发放国家对私立大学的补助金和长期低息贷款等,补助金制度为私立高等教育的发展奠定了坚实的经济基础.1975年,日本政府又制定了《私立学校振兴助成法》,规定：“政府资助私立学校的目的在于减轻在私立学校就读学生的经济负担,维持并提高私立学校的教育条件.”此法专门针对政府对私立高校的资助责任做出了的严格规定,强调国家和地方必须动用公共资源支持私立高等教育的发展.“目前日本私立高等教育的经费除学费（主要来源）以外,还来自学校法人及理事会的集资、各类社团组织的捐赠款以及政府的补助经费等等.”正是日本政府一系列的财政资助政策才使得私立大学走上繁荣发展之路. 2.4日本私立大学的管理

日本私立高等教育在宏观层面和微观层面上都具备一套科学而又完整的管理体系.宏观管理方面,日本私立高等学校,虽归属文部科学省高等教育局私学部管理,但政府尊重私立大学的自主性,不直接干涉私立大学的事务,日本政府主要通过立法和资助的方式来间接监管私立高校的发展,日本私立高等教育发展过程中的两部重要法律是《大学令》和《日本私立学校法》,对推动日本私立学校的发展发挥了积极作用.微观管理方面,“日本是法人和学校双组织结构,按照日本相关法律规定,日本私立学校的管理制度分为财团法人和学校两个部分,学校由财团法人设立,财团法人主要负责制订学校的经营计划、管理财政、配备设施、对外交流,内设理事会、学校评议员、监事组织进行管理与监督.学校的任务是维持和管理日常教育研究活动,组织教学,内设教授会、院（部）长、评议会和学（校）长等组织具体实施教学活动.”

3对我国民办高校分类管理的启示

从以上分析可以看出,美国和日本对非营利性和营利性私立大学在性质、产权、和治理等各个方面都有清晰的界定和区分,并对两种类型的大学制定了不同的资助政策.合理的法律制度和大力的财政资助是美国和日本私立高等教育发展的根本原因.反观我国的民办高等教育,由于对营利性和非营利性民办高校没有清晰的界定和区分,致使政府对部分民办高校的牟利行为很难监管,对非营利性民办高校的资助和优惠政策很难实施,严重制约了民办高等教育的健康发展.为了从根本上解决这一问题,对民办高校实施分类管理已成必然趋势.

借鉴美国和日本的经验,结合我国的实际情况,建议把民办高校分为营利性和非营利性两类.非营利性民办高校在民政部门注册,登记为民办事业单位法人,学校按照非营利组织的要求来治理,除了经费主要靠自筹外,其他方面应当享受与公办高校同等的待遇.为了促进非营利性民办高校的发展,政府对非营利性民办高校实行免税和财政资助,资助的形式可是对其公益性质的科研项目尤其是基础性科研提供经费,向非营利性民办高校学生提供学费资助和购买服务等.非营利性民办高校产权归学校法人所有,实行董事会领导下的校长负责制,自主办学.政府对非营利性民办高校的监管应当重点放在对其非营利性质、办学质量和财务的监控等方面.

营利性民办高校如职业培训机构、自考辅导班、短训班、短期职业学校等,这类学校则在工商部门按企业注册,受《商法》和《企业法》而不受学校教育法的制约,其性质为企业法人,其产权、纳税和运营规则均按企业操作.这类学校与企业一样须履行纳税义务,不享受国家给予的优惠政策.其举办者享有学校的产权,并且其产权可以进行分割和交易.政府对营利性民办高校监管的重点是对其办学资格和教学质量的监控以及对其学生权益的保护.