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残疾人的权利保障是法律应当关切的社会问题,要让残疾人与其他人一样享有平等的权利,“法律是最保险的头盔”.
背景
香港失明人协进会在声援董丽娜的信中表示,内地已有多省允许视障人士参加自考,并非如北京市教委自考办所称“没有先例”.另外,香港考试及评核局（香港专门负责安排及统筹考试的部门）已经为残疾人包括盲人制订条例,让视障学生能够参与公开考试.只要残疾人有足够证明他的身体状况以及在事前向考评局申请,考评局就会作出特别的安排.这些条例及安排均适用于香港的中学会考、高级程度会考以及其他考评局认可的公开考试.同时,协进会还表示,香港的视障人士考入大学后主修的科目并不局限于某一两种类型,包括文科、社会科学、理工科以及法律等.他们在毕业后尽展所长,回馈社会.希望北京市教委能够详加考虑董丽娜参与自学考试的申请,并参考其他省市及香港处理同一类型情况的经验,制定完整的残疾人参与公开考试的准则及条例,让我国各地的残疾人能够平等地参加公开考试.
为残疾人“雪中送炭”
知识改变命运对于健全人来说多为锦上添花的提升,对于残疾人来说则是雪中送炭的基础.残疾人的生存有赖于教育的辅助,残疾人的尊严依赖于教育的支撑.对于求职就业、婚姻家庭、生存生活等各方面都弱势于健全人的残疾人而言,接受教育、接受更高层次更加专业的教育是弥补弱势的最佳途径.因此,在教育条件的设置上,在教育资源的配置上,在教育机会的提供上,都应当根据残疾人的残疾类别和接受能力,采取特殊教育方式,降低教育准入条件和资格,切实地为残疾人接受教育提供方便的条件和有效的保障.
在这个意义上,满足自幼热爱语言艺术的、在全国“夏青杯”播音主持大赛中获二等奖、取得了播音专业普通话一级甲等证书的董丽娜的教育需求,为她接受尽可能多的专业教育提供方便和条件,是每一个社会成员的共识,更是相关部门的责任.
此前,一位高位截瘫的女生坐着轮椅从中国人民大学法学院进入美国哈佛大学法学院继续攻读硕士、博士的实例,也证明了为残疾人提供高层次教育的必要性与可行性.
我国这些年在一些方面,取得了一些进步.
第一,在精神卫生领域.从严格意义上来说,只有严重的精神疾病患者才属于精神残疾人.中国疾病预防控制中心精神卫生中心2009年初公布的数据显示,我国各类精神疾病患者人数在1亿人以上,但公众对精神疾病的知晓率不足5成,就诊率更低.另有研究数据显示,我国重性精神病患人数已超过1600万.我国自1985年开始进行精神卫生立法,2011年6月10日国务院法制办公室公布了《精神卫生法(草案)》全文,公开征求意见.一部立法历时26年,十易其稿,被称为新中国立法史上最难产的法律.但与其他国家和地区通过的精神卫生立法相比,《精神卫生法(草案)》的立法技术和立法质量基本上还是比较先进的.
第二,关于无障碍环境的建设方面.实际上,无障碍环境建设条例是《残疾人保障法》第七章“无障碍环境”的配套行政法规.北京奥运会、残奥会和上海世博会的召开,对北京、上海等大城市的无障碍建设起到了极大的推动作用.过去5年,中国政府还在100个城市进行了系统的无障碍建设推进工作；今后5年,中国的无障碍建设将向中小城市和农村有序推进.但是,中国无障碍建设也存在许多问题：一是无障碍建设水平整体较低；二是大、中、小城市和农村之间极不平衡；三是无障碍设施的管理水平较低,利用率较低,没有充分发挥应有功能.2011年4月25日,国务院法制办公室就《无障碍环境建设条例(征求意见稿)》公开征求意见.征求意见稿对无障碍设施建设和管理、无障碍信息交流和服务以及相应法律责任均作出明确规定.
第三,残疾预防和残疾人康复条例.残疾预防和残疾人康复条例是《残疾人保障法》第二章“康复”的配套行政法规,目前正在制定进程中,主要是解决残疾人的康复问题和残疾预防问题,目前还没有公开的草案.
第四,残疾人教育条例.《残疾人教育条例》是由国务院1994年8月23日颁布实施的,是我国第一部有关残疾人教育的专项法规,旨在从法律上保障我国残疾人平等受教育的权利,促进残疾人教育事业的发展.根据社会的发展,尤其是残疾人接受教育需求的增长,国家已经着手对该条例进行修改,力图更进一步根据残疾人的身心特性和需要,为全面提高其素质提供教育的机会,为残疾人平等地参与社会生活创造条件.
完善立法
自1981年全国人大在修改《宪法》时,增加了保障残疾人权益的具体内容,规定残疾人有从国家和社会获得物质帮助的权利,国家和社会帮助安排残疾人的劳动、生活和教育等条款以来,我国就正式开启了残疾人保障的立法进程.1990年12月28日由全国人大常委会审议通过的《残疾人保障法》,标志着中国残疾人事业开始走上法治化轨道.
2008年4月24日,全国人大常委会通过了修订后的《残疾人保障法》.新修订的《残疾人保障法》在无障碍环境、社会保障上有新增的内容,也进一步强化对残疾人的权利保障,扩大了对残疾人的特别扶助范围,进一步明确侵害残疾人权利的法律责任.同时,《残疾人保障法》的修订过程正好与联合国《残疾人权利公约》的制定过程契合,《残疾人保障法》充分吸收了联合国《残疾人权利公约》基本原则和精神.但是,在《残疾人保障法》的实施过程中,有一些问题也值得关注.
其一,立法中原则性、倡导性条款过多.在《残疾人保障法》中,许多“国家鼓励”、“逐步”等原则性、倡导性条款,由于缺少执行的标准、缺乏操作的措施,实施效果差.
其二,休眠条款.《残疾人保障法》第36条规定了“县级以上地方人民政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产、经营的产品、项目,优先安排残疾人福利性单位生产或者经营,并根据残疾人福利性单位的生产特点确定某些产品由其专产”,“政府采购,在同等条件下应当优先购买残疾人福利性单位的产品或者服务”.这些条款在实践中没有被落实,基本上属于“休眠条款”.
其三,责任主体不明.《残疾人保障法》许多条款虽然使用“禁止”、“应当”等措词,但是,由于没有明确的执行部门,所以在实践中较难落实.如规定“禁止基于残疾的歧视”,但何为“基于残疾的歧视”?由谁来认定来矫正基于残疾的歧视都尚付阙如,导致该条规定很难落实.一些条款规定“政府和社会应当等”,但具体执行部门不明确,相应的内容难以落实.
在董丽娜报名自考屡屡遭拒的事件中,她具备接受教育的能力,也同样具有接受教育的资格,而且还具备了接受教育的合法性――广东省明确表示盲人可参加自考,其他省市因无先例,无法确定.但谁应为教育权益受到损害的董丽娜负责、应负什么样的责,又将通过何种有效的法律途经来实现自己的合法权益,还都不是一个明确无误的问题.
其四,司法审判中较少引用.司法部门对于《残疾人保障法》缺少了解,即便是在涉及残疾人权益的案件中,审判人员也鲜有直接引用《残疾人保障法》这类社会立法来作出判决或者裁定的.
这些问题对我国保障残疾人权益的法制建设提出了挑战,也为我们进一步健全与完善残疾人权益保障法律建设提供了契机.（本文作者系中国人民大学教授、残疾人事业发展研究院副院长）
（摘自《法律与生活》半月刊2011年11月下半月期）