教师权利其法律保障会综述

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2014年5月10日,教师权利及其法律保障学术研讨会在北京大学凯原楼报告厅隆重举行.本次研讨会以“教师权利及其法律保障”为主题,围绕“教师权利的基本理论”“教师参与学校治理”“教师人事管理制度”和“教师权利救济制度”四大议题展开讨论,来自全国40余家政府机关和科研院校的领导、专家学者共80余人出席会议.会议期间,大家围绕上述议题,结合我国中小学教师特别是大学教师的权利及其保障现状,展开了热烈而友好的讨论,在有关方面达成广泛共识.来自我国台湾地区的两位学者分别向会议报告了台湾地区在教师权利保障方面的有关经验,值得我们学习借鉴.现结合研讨会论文报告、评议等情况对上述议题综述如下：

一、教师权利的基本理论

教师权利既有公民基本权利的共性内容,又有其独特的个性方面.大学教师和中小学教师,教学研究岗的教师和行政管理岗的教师,公立学校教师与民办学校教师,其权利与义务不尽相同.虽然我国制定了关于教师权利保护的相关法律法规,如《教师法》《教育法》《高等教育法》等,但教师权利并没有得到应有的重视,教师往往只是被动的或者被迫遵从学校的改革措施以及人事政策.围绕教师权利属性、权利体系特别是高校教师的学术科研自由等,报告人分别从教师教育权、高校教师权利体系、教师学术自由与经费管制以及科研自由与教育职责等方面进行了阐述.

北京师范大学余雅风教授主张“把教育权还给教师”,教师教育权兼有权利的属性和职责的内涵.教师的教学、科研等自由是有边界的,应受到一定限制.教师教育权主要包括教学权、评价权和惩戒权.同时,这些权利的实现应有相关法律保障：首先,要明确教师的法律身份和地位,确立基础教育阶段教师公务员制度；其次,应规范教师聘任,限制政府在聘任合同中的强势条款；再次,应拓宽教师权利救济途径,除申诉外,行政复议和行政诉讼应纳入其中.中国政法大学王敬波教授在评议时指出,教育权与教学权有差异,教育权是具有公益性、国民性和阶级性的概念.

内蒙古科技大学李永林教授以教育部核准的六部大学章程中的教师权利条款为样本,对大学教师权利体系进行建构.他指出,章程应着重体现教师作为大学主人的地位,以上位法为依据将教师权利实在化、具体化,丰富各项权利的内涵,发展并明确新的权利形态,如教师人格尊严保障、职位保障以及社会服务等权利.应突出教师权利保障机构的专业性、中立性和权威性,以尊重权利、程序正当、申诉不加重处理等为基本原则.首都经济贸易大学焦志勇教授赞同李教授的基本观点,特别指出要防止大学章程建设的空心化问题,避免权利仅仅成为纸面上的优美文字.

民族大学郑毅博士以《和国家机关差旅费管理办法》第25条为例,探讨科研经费管制与教师学术自由之间的关系.他认为该条规定有妨碍教师学术自由之嫌：一是影响了学术研究计划的制订和学术交流活动的开展；二是导致了整体学术研究水平的下降,助长了虚开票据套取经费之风.为此,应取消经费的统一管理模式,针对来源不同实现管理制度的多元化,充分利用间接费用,并为纵向经费松绑,同时发挥教师在治校中的推动作用.山东大学肖金明教授认为该报告小中见大,但本办法是否适用全体教师以致妨碍教师学术自由值得商榷,建议大学应对科研经费管理制度的改革通盘考虑.

北京大学博士后刘刚从国家法理论视角审视高校教师科研自由与教育职责.他认为,教育权的确定与国家培养怎样的国民、展现怎样的国家形象密切相关.我国采取非价值中立的教育模式,从现行宪法中可推出教师传播社会主义意识形态的义务.当科研自由与国家意识形态在教学场所发生冲突时,应遵循两个原则：一是国家从意识形态角度不能去评判教师在科研过程中得出的结论；二是教师不能从科研成果得出的结论中去评判意识形态的对错.中国人民大学王旭教授认同报告内容,认为应处理好人权与主权的关系,解决好受教育权中给付不足和给付过度的问题.

山东大学相焕伟博士以高校教师权利体系及其保障与救济为题,对高校教师权利的法律依据、权利类型、制度保障及救济机制等作了报告.他建议应完善大学章程中的权利条款和教师聘用制度、教职工代表大会制度,让学术权力与行政权力适度分离.民族大学张步峰教授认为该报告体系化和类型化了教师的权利,强调将教师的学术自由放在高校教师权利体系的第一位,其他权利、福利报酬等均以学术自由为存在前提.

二、教师参与学校治理

管理是学校治理特别是大学治理的一个重要面向,参与学校的治理也是教师权利体系中一个重要分支.教职工代表大会、工会等代表机构,学术委员会、教授委员会等学术机构,均是教师参与学校治理的重要途径和依托.本议题五位报告人分别从上述机构及学术权力与行政权力的关系等角度切入,对教师参与学校治理的途径以及面临的问题进行梳理,从而进一步为提升教师参与学校治理的效果提供方法建议.

民族大学熊文钊教授探讨了教授委员会在我国的历史以及当下的发展,指出教授委员会在蔡元培时期的北京大学就已存在,教授委员会的设置初衷是让教授集体分享学术决策权力.应明确《高等教育法》中的有关条款,避免将教授委员会误解为仅是院系的治理途径.应规范教授委员会的组成、人员选拔程序,使学术权力回归于教授等学术人员的手中.上海市教育科学研究院谭晓玉研究员对熊教授的部分观点赞成,同时认为从“教授治校”到“教授治学”是一种退步,教授委员会应以决策权力为主.现代大学制度的实现、教师权利的有效保障,须仰赖顶层设计与实践探索的结合.

华南师范大学胡劲松教授以《学校教职工代表大会规定》中的条款为例,认为高校教代会在参与人事管理与监督中是以制度形态而非组织形态存在的,主要发挥的是信息交流和意见沟通的平台作用.教职工代表通过教代会参与人事管理是一种职务权力,是代表的职责和义务.要发挥教代会的作用,必须使其有实体组织支撑.同时,要明确教代会的职权若仅强调参与管理,条款里只需要保留“讨论”就行,没有必要“讨论通过”.广东外语外贸大学张永华教授在评议时,回顾了教代会设立的历程,指出其南斯拉夫的引介背景,从原本的自治组织逐渐成为一种制度设计,作为教师参与学校治理的形式,故而教代会多起到建议、监督作用.在现行框架下,教代会很难有所作为. 台湾省政府教师申诉评议委员会林莉婷委员介绍了台湾教师工会及教师权益保障的概况.教师运动早期在台湾受压制,教师组织历经教师人权促进会、教师会和教师工会三个阶段,现为教师会与教师工会并存.教师工会具有团结权、协商权和争议权.雇主不能借故不予协商,否则会受到法律制裁.教师加入工会自愿,非成员不享有工会谈判争取到的条件.台湾的教师组织当前处于一个尴尬的转型期,受到家长团体、校长团体及教育行政机关的敌视,在赢得教师与社会的支持与认同方面还有很多工作要做.安徽大学程雁雷教授结合大陆高校的教代会与教师工会,认为两岸在此方面有比较的价值,台湾的经验对大陆学校在保障教师权益方面具有借鉴意义.

西南政法大学朱玉苗博士从教师学术自由讲起,认为对教师学术自由的侵犯主要来自同行,需要规范和落实同行评议制度,应让教师参与大学治理、教师治校而非校长治校,以及推行学术组织.他认为,同行评议类同于行政确认,是一种行政权.因此,同行评议应当遵循行政法中的相关基本原则.陕西师范大学陈鹏教授在评议时提出自己的建议：一方面要从法学和法教义学的角度去看待同行评议,评议公开是否可行须看其在实际中的运行效果；另一方面需要多了解高等教育学的理论,即使是教育法学研究也应符合高等教育发展的自身规律.

三峡大学潘爱国博士就当下我国大学面临的行政权力与学术权力的关系问题进行了剖析,梳理了两种权力在中外大学的流变,认为大学行政权力兼内外之分,外部主要是政府管理权力,内部行政权成为外部行政权的延伸.大学改革要理清内外部权力,明确内部行政权力为大学自治权,外部行政权力应在法律规制下行为.要突出大学学术权力,以学术权力为主导构建大学权力关系.首都师范大学蔡海龙博士同意潘博士关于大学内外部行政权力共谋现象的判断,认为需要着力解决大学本身以及大学与政府之间的关系问题,随着法制的完善和大学章程的建设,问题终会得到解决.

三、教师人事管理制度

教师人事制度改革一直是中国教育改革的热点和难点之一,既关系到教师的法律地位、权利义务,也影响教师与学校的关系,特别是发生人事纠纷时如何救济.在高校中,以北京大学2003年开启的人事制度改革最为引人注目,也引发了学界对教师聘任制度、职称评定等问题的深入思考.本议题从高校教师聘用、终身教职、职称评定、收入分配改革以及教师评价等方面对教师人事管理制度进行细致研讨.

武汉大学法学院江国华教授认为当下中国高校教师聘用制度存在畸形,聘用合同为格式合同,其条款的制定没有广大教师的参与,不存在通常意义的双方合意.导致合同中的权利义务分配不均衡,特别是在解聘和续聘问题上,学校不存在与教师的协商机制.高校应成立代表教师利益与学校谈判的组织,当前的教代会和工会均起不到这种作用.应解决好集体合同与个性合同的关系,解约条件应事先明确规定,以自动续约为原则.中国人民大学杨建顺教授认为上述观点值得肯定,矫正畸形的聘用制度须理清聘用合同与劳动合同,重新审视大学教师权利与大学使命.

惠州学院袁文峰教授结合我国实际,对引借终身教职制度提出己见.该制度以保障学术自由为目标前提,但获取终身教职者亦会不思进取,学术研究止步不前.我国从2000年前后开始有意识地推动终身教职制度,与国外的旨趣不同,更多地带有奖励性质.我国大学管理体制以及教师在大学中的现实地位均不能与国外相比,实施该种制度须改善大环境.清华大学于安教授点评时认为终身教职制度选题较好,契合当前高等教育改革中人事制度改革的重任.现在高校决策体制里有很强的寡头式趋向和寡头式治理的危险,缺乏式的支持,应加强法律在这方面的保障机制.

“重实体,轻程序”的法治难题在高校中也表现明显.北京市社会科学院成协中研究员从程序正义着眼,探讨了大学教师职称评审的程序问题.他从三个涉及职称评审的实例讲起,指出现有的职称评审组织是省级政府成立的高校评审委员会和国务院部委的高校评审委员会,高校本身不具有最终的评审权.评审中涉及信息公开的问题,还涉及是否同行评议的问题,这些都关涉程序正义能否实现,应发挥行政复议和行政诉讼在此方面的作用.北京师范大学陈征教授认为最好将职称评审规范的制定程序也涵盖进来,使程序正义向前延伸；对职称评审进行后续公开,使所有利益相关者都能接受评价结果,使程序正义向后延伸.

北京大学张冉教授以一次模拟法庭为例,阐述了高校教师聘任中的法律问题.高校教师聘任制度有三类：一是基于身份和时代背景获得的终身制；二是通过竞争获得的终身制,即第一聘期经评估合格,与学校签订终身聘用合同；三是介于上述两类之间,经过规定的聘期,考核合格即可续聘.其存在的问题是续聘评估如何进行,是否须事先告知,不予续聘是否说明理由及给予辩护的权利,劳动合同法能否适用于该种聘用合同.西北政法大学管华教授认为,教师身兼三种权利成分,即作为宪法上的公民、作为一般的从业者劳动者,以及作为一个教师职业的从业人员,教师的权利应主要是学术自由.而聘任制度应围绕这一权利来设计.

当前事业单位改革正逐步推行,中国人事科学研究院何凤秋研究员报告了事业单位收入分配改革热点和难点问题.高校教师在事业单位改革中占比大,如何保障教师岗位工资与绩效工资协调是一个问题,且绩效工资被异化,造成教授比科研干部的工资少,教师变成“计件工人”.高校收入分配改革应体现行业特点,以区别于其他事业单位.可引入民营资本,改善治理结构,实现差异化和层次化的改革效果.全国人大常委会法工委张世诚主任点评认为,收入分配改革,需要遵循“福利是刚性的,只能往高改,不能降”,要兼顾各方利益,让教师的日子越过越好.

中小学教师权利也是本次会议关注点之一.首都师范大学罗爽博士以义务教育学校教师的聘任制作了发言.义务教育教师聘任有两大困境：一是市场机制配置与义务教育公共性间存在张力；二是因《义务教育法》的修改使其失去法理基础,学校不再是独立的法人,不能与教师构成平等的合同主体,义务教育本身发展的不平衡会在困境中加剧.基于此,应明确义务教育教师职业的公共性、专业性,由政府与教师签订聘用合同,同时建立专门的人事仲裁机制,与申诉、行政复议、行政诉讼等并行不悖.中南大学徐靖博士认为,通过市场机制配置教师有利于教师的自由流动,义务教育学校与教师间签订的合同最好确认为行政合同,这有利于教师权利的救济. 中国人民大学苏宇博士解读了教师教学评价制度.

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四、教师权利救济制度

有权利,就有救济.没有救济的权利不是真实的权利.无论是在法律文本之中,还是在规范章程之中,教师权利都应以一定的救济制度来保障,否则权利仅仅是纸面上的文字.目前,教师与学校之间的纠纷不在少数,各种救济途径还不太畅通,拒绝受理、延缓推脱的情况时有发生.本议题由来自教育行政部门、司法部门、科研院所和高校的六位专家担任报告人,围绕教师申诉、行政复议、司法救济等阐述了教师权利救济面临的问题及其解决之策.

教育部法制办公室王大泉主任阐述了建立教师申诉制度的必要性和可行性.教师申诉存在的问题有三个：一是法律规定可操作性不强,二是与其他相关制度缺乏整合,三是制度本身缺乏程序规范和明确界定.该制度之所以必要,是政校分开、管办分离的新型教育管理体制的要求,也是适应教育人事改革趋势和推进教育法治的客观需要.教师申诉属于行政监督机制,对因教师特定权利产生的纠纷处理,公办与民办学校的教师在适用上应有所区别.应明确期限、管辖等,加强制度的包容性和后续救济程序,使其可以接受行政复议.北方工业大学刘泽军教授对本报告深表赞同,但也认为申诉规则需要检讨,出台专门的申诉办法应照顾到现在教育改革的大背景.

北京教育科学研究院鱼霞研究员围绕教师申诉制度作了报告.教师申诉兼具有行政争议和民事争议的性质,是一种混合的制度.校内申诉应细化明确,建立校内申诉、校外申诉、行政复议、行政诉讼之间的衔接机制,明确公开、说明理由、告知、案卷、听证、调解、回避、合议等制度,规范非正式申诉程序、正式申诉程序、听证程序、申诉决定程序及申诉结果的审核和送达.北京航空航天大学毕洪海博士赞成上述基本观点,指出申诉、行政复议、行政诉讼之间是否有比较优势,在大学治理转型和大学章程建设时期,须审视大学教师的特殊身份,考虑司法审查的终局作用.

天津师范大学魏建新教授将解聘教师放在法治视野中解读,认为对教师既不能神化,也不能工具化,应将教师作为法律中的人来对待.解聘是一种法定的、惩罚性的行政行为,需要考虑利益的平衡.在救济方面,应赋予被解聘者充分的程序性权利,包括事先告知、说明理由、陈述意见等.在设计申诉制度时,应强化举证责任制度,以做到证据充分.国际关系学院毕雁英教授认为,须明确诸如聘用合同与聘任合同、开除与解聘等概念,进而界定教师的身份是公务员还是特殊的劳动者.同时,申诉与行政复议及诉讼的衔接,需要相关法律作出调整.

台湾高雄大学张永明教授介绍了台湾教师权利保障及司法实务情况,指出大学教师有学术自由,中小学教师有讲学自由.解聘教师须经系、院、校教评会,且应说明充分的理由.在教师申诉委员会的组成上限制性别比例,以体现男女平等.申诉非必经程序,教师可直接向教育行政部门提起复议.教师工会成立后,在权利保障上更有优势.大陆与台湾同为大陆法系,但台湾司法审查的介入会更公正地处理相关争议.国家行政学院韩春晖教授点评认为,台湾的经验不能完全套用,在国家管控教学内容、校内行政人员与专任教师的冲突、司法审查的限度等问题未解决之前,台湾经验很难适用.

北京市高级人民法院行政审判庭程琥庭长结合司法实践,对教师工伤保险权利作了报告.当下教师还不能当然享有工伤权利,仅能按照工伤保险来补救.就工伤保险权利而言,缴费主体应为学校；发生工伤后,学校或工会应提出工伤认定申请.实践中较为困难的是工伤发生时对工作时间、地点和原因的认定问题.此外,终身教授在达到退休年龄后,发生伤害能否认定为工伤也须给予关注.中国青年政治学院伏创宇博士评议时认为,将教师工伤纳入《工伤保险条例》可能存在问题,以工作原因作为认定工伤的主因有失偏颇.司法中举证责任可能不利于教师,法院应主动裁量,将工伤的内涵明确化.

首都师范大学蔡乐渭教授以“公立高校开除教师的司法救济”为主题作了汇报,开除决定意味着高校与教师的既存法律关系解除,与行政机关的开除异曲同工,是行政行为,有必要将开除决定纳入到司法救济的范围,这可能会因其“内部行政行为”的性质而受到阻碍,但其接受司法审查的趋势不可改变.最高人民法院行政审判庭耿宝建法官从我国司法实践和教育大环境出发认为蔡教授文章的结论是好的,但不具备可行性,全国除了公立高校还有民办高校,除了高校还有医院等,司法应给予普遍性的关注,而不是仅给予某一类群体救济.行政诉讼制度不是最先的,可能也不是最好的,但会是最终的.

闭幕式环节,北京大学教育法研究中心主任湛中乐教授作为主办方对会议进行了总结.他认为,关于教师权利的基本理论涉及宪法、教育法、劳动法等方面,要考虑到教师的特殊性,需要深入的探究.在教师参与学校治理方面,高度评价了学者们从理论和实践上所作的研究,认为工会和教代会实质作用的发挥需要在教育改革中不断争取.在教师人事管理方面,湛教授认为包括职称评定、聘任、评价等涉及教师的基本利益,人事管理的思路和模式应改变,不能视为行政机关的附属人员.在权利救济方面,湛教授比较了两岸的司法救济实践,在当下司法主动退后的情况下,申诉制度的完善是救济的适宜选择.最后,湛教授代表主办方对与会专家学者等表达谢意,也希望本次研讨会专家学者的论述能对教师权利的法律保障有所助益.

（作者单位：北京大学法学院）

（责任编辑：李楠）