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摘 要：民族区域自治制度的实质是其经济功能与政治功能的有机统一；政治功能对经济功能的发挥起到保障作用,经济功能对政治功能的发挥起到促进作用；实现民族区域自治制度的政治目标,关键在于强化其经济功能.
关 键 词 ：民族区域自治制度；经济功能；政治功能
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）09-0160-02
民族区域自治制度是中国的一项基本政治制度,它的确立彰显了作为执政党的中国充分保障民族平等、促进民族团结,实现各民族共同繁荣的决心和意志.但民族区域自治制度实施六十多年来,不仅实践中未能很好地诠释其应有的政治意义,并且理论上也受到一些质疑.本文拟从民族区域自治制度的实质出发,就民族区域自治制度的政治功能和经济功能的互动关系谈点看法.
一、民族区域自治制度的实质
民族区域自治制度同人民代表大会制度和中国领导的合作的政治协商制度并称为中国的三大政治制度,在中国政治生活中起到举足轻重的作用.
民族区域自治是在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权.实行民族区域自治,体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神,体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则.实行民族区域自治,对发挥各族人民当家作主的积极性,发展平等、团结、互助的社会主义民族关系,巩固国家的统一,促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展,都起了巨大的作用.
中国宪法规定,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权.各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分.
中国民族区域自治法在序言中表明：“民族区域自治是中国运用马克思列宁主义解决中国民族问题的基本政策,是国家的一项基本政治制度.”
既然是一项基本政治制度,民族团结、国家统一、政治稳定,当然是中国确立民族区域自治制度的终极价值目标.但这一价值目标如何实现呢?仅仅是保障各少数民族聚居的地方实行区域自治,尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利,就能实现其价值目标吗?换句话说,保障少数民族自治的目的是为了什么?仅仅是自治本身吗?一定不是.保障少数民族的自治权只是一种手段,一种路径,其目的,是要让包括汉族在内的各民族实现共同繁荣,促进民族团结,巩固国家统一.
但实际情况是,各少数民族在经济、社会、文化等各方面的发展普遍落后于汉族,少数民族地区同汉族地区的发展差距巨大.如果仅仅保障其享有政治权力,而忽略了各少数民族对经济、社会、文化等方面发展的强烈诉求,那么各民族共同繁荣的目标就可能会落空.如果是这种结果,各少数民族的自治又有什么意义呢?同时,中国宪法也明确规定“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”,但如果仅仅为了自治而自治,少数民族地区的经济社会发展不仅得不到加速发展,相反同汉族地区的差距有进一步扩大的趋势的话,这种形式意义上的自治不仅不能巩固国家的统一,相反有导致国家分裂的危险.
因此,我们说,自治只是一种手段,是一种程序上的正义.加速少民族地区的经济社会文化发展,实现各民族的共同繁荣才是自治的目的,才是程序正义最终要追求的实体正义.我们把民族区域自治制度要实现的价值概括为政治功能和经济功能,因此,民族区域自治制度的实质就是政治功能和经济功能的有机统一.
二、民族区域自治制度中政治功能对经济功能的保障作用
民族区域自治制度作为中国的一项基本政治制度,虽然其并未完全发挥实现各民族共同繁荣的作用,但其对保障少数民族享有充分的自治权,加速少数民族地区经济、社会、文化等各方面的发展提供了有力的政治和制度保证.
民族区域自治制度不仅是中国解决民族问题的一种创举,同时也有着理论上的依据——国家治理思维.从封建社会到资本主义社会,从民族国家到多民族国家,国家治理思维经历了从“主体性”到“主体间性的”的演变历程.人的“主体性”地位的确立对欧洲从封建社会过渡到资本主义社会起到了关键作用；同样,“主体性”意识也引发了各资本主义国家内部非主体少数民族争取权利的斗争,于是,承认“他我”存在的“主体间性”治理思维开始为统治者重视.“主体性”意识和契约理论等思维模式共同作用之下,西欧各国普遍完成了民族国家从理论到实践的制度设计；但这一国家建构理论却也存在着致命的缺陷： 世界上多数国家并非单一民族,各民族并非都有能力和有意愿建立属于“自己”的民族国家.从民族国家到多民族国家成为主权国家演变的必然趋势.民族区域自治制度的理论依据是“主体间性”思维.它从多民族共生共存的现实和维护国家统一的角度出发,不仅考虑了各民族的民族集体权利,也考虑了各民族之间的共生和谐关系.
当前理论界有一种观点,企图弱化、甚至取消民族区域自治制度,最为典型的就是“第二代民族政策”.这种观点的指导思想是效仿美国的民族大熔炉模式,倡导推行淡化56个民族的观念,强化中华民族的身份意识和身份认同,推进中华民族一体化和国家认同的政策,“不允许任何族群（民族）声称是某一特定区域的族群（民族）利益、资源权利和治理权利的代表”.该观点的治理思维是“主体性”,非“主体间性”.其貌似追求各民族的平等,实则有意忽视各民族事实上的不平等,是对各少数民族“他我存在”的否定.该观点的立论依据是各少数民族是中国经济发展的“最大受益者”和少数民族“民族意识”的强化,为民族分裂主义的产生提供了土壤.实际情况恰恰相反：少数民族非但不是经济发展的“最大受益者”,而且各民族自治地方同非民族自治地方在经济发展方面的差距还在进一步扩大；忽视各少数民族“主体性”,不考虑少数民族的集体权利和各民族之间的共生关系,不仅不能实现民族和国家的一体化,相反会使国家走向分裂.
现阶段,各少数民族地区要想实现经济的加速发展,必须享有特殊的优惠政策.而民族区域自治制度表面上看似乎只是保障各少数民族的自治权,实质上是以国家基本政治制度的形式保障各少数民族的优先发展权,目的是让他们加速发展,迅速缩小同汉族地区的差距,最终实现各民族的共同繁荣.因此,民族区域自治制度的政治功能是其经济功能得以实现的保障.没有这个基本政治制度的制度安排,单靠市场的力量,靠各少数民族自身的力量来发展经济的话,各民族实现共同繁荣的目标将会变得遥不可及,而且随着民族间、地区间发展差距的进一步扩大,促进民族团结、巩固国家统一的政治目标也将难以实现. 三、民族区域自治制度中经济功能对政治功能的促进作用
政治功能是民族区域自治制度的首要功能.民族区域自治制度首先是一种政治制度,因此,维护国家统一,促进各民族的平等、团结,实现各民族的共同繁荣是其首要功能.我们还要看到,民族区域自治制度不仅是一项基本政治制度,同时也具有丰富的经济内涵.指出：“实行民族区域自治,不把经济搞好,那个自治就是空的.”发展经济,是少数民族地区实现繁荣的根本途径.
民族区域自治制度在实践中存在的主要问题,是民族区域自治制度的地位“形高实低”.由于更多地强调其政治功能,忽视了经济功能,致使其虽然在法律形式上占据着国家基本政治制度的地位,但在实际经济生活中,却没有给民族自治地方带来多少利益.例如,民族自治地方享有的经济自治权远不如经济特区享有的自主权大.另外,民族区域自治制度法制体系“头重脚轻”.民族区域自治制度法制体系主要由这几部分组成：宪法关于民族区域自治制度的规定,《民族区域自治法》,民族自治地方的自治条例和单行条例以及其他配套法规.《民族区域自治法》表述较为抽象,多为原则性规定,需依赖自治条例、单行条例及配套法规才能得以实施,但五大自治区至今无一部自治条例出台,单行条例制定情况亦不乐观.这严重影响了民族区域自治制度的有效实施.经济功能发挥不力对政治功能产生负面影响,民族间经济发展差距的扩大,使得少数民族对民族区域自治制度实现各民族共同繁荣和进步的作用产生怀疑.
因此,为了解决民族区域自治制度在实践中的困境,更好地发挥其三大政治制度作用,必须把该项制度的经济功能充分发挥出来.只有把经济建设搞好,随之稳步推进社会、文化等方面的建设,使各少数民族群众生活水平得到切实提高,同汉族共享祖国改革开发的发展成果,才能真正激发少数民族对国家的认同、对中华民族的认同,增强其作为中国人的民族自豪感.只有这样,才能真正诠释民族区域自治制度促进民族团结,巩固国家统一的政治意义.简言之,政治功能最直接的表达方式就是经济功能.这方面的典型例子是：蒙古大呼拉尔已经四十余次提议蒙古与中国合并,成为中国的一个特别行政区.原因是同为蒙古族,中国内蒙的经济发展远高于蒙古,生活水平是蒙古不可望其项背的.蒙古当年选择脱离祖国母亲,是因当时的中国太过贫瘠,加之强大的苏联从中离间；现在希望回归,是因为中国已今非昔比,成为当之无愧的世界第二大经济体.
四、结语
民族区域自治制度要实现应有的价值目标,必须要协调好政治和经济两大功能的互动关系.经济是基础,政治是上层建筑.前者决定后者,但后者反过来也制约前者,民族区域自治制度中政治功能和经济功能之间的关系也同样适用.只不过,我们认为,民族区域自治制度中的政治功能对经济功能的规定性更强.也就是说,中国现阶段处理民族问题的最优范式就是民族区域自治制度,这是不可撼动的.民族地区经济、社会、文化、生态等全方位的发展必须在民族区域自治制度的政治框架内进行,这是基于对各少数民族同汉族经济社会发展实际差距的现实考虑,是实际上的平等,是真平等；所谓去政治化,淡化族群意识,意图取消民族区域自治制度的第二代民族政策只是形式上的平等,是假平等.同时,在坚守民族区域自治制度政治框架的前提下,当前要着力去做的是强化民族区域自治制度的经济功能,通过经济的跨越式、加速发展,迅速缩小民族地区同汉族地区的差距,尽快使各民族实现共同繁荣,才能最有力地促进民族团结,巩固国家统一.