制度与政治:“中顾委”的制度变迁

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[摘 要 ]顾问委员会是以为主要代表的党的第二代领导人在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的特殊历史时期,为解决党和国家领导机构新老交替与党和国家在转型时期的政治安全与稳定之间的内在矛盾,所进行的一项“史无前例”的制度创造,为推进改革开放与社会主义现代化事业作出了重要贡献.中顾委的建立也说明,不断推进政治制度创新,是社会主义政治发展的生命力所在.

[关 键 词 ]“中顾委”,,领导机构,新老交替

[中图分类号]D251 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2010)06-0015-03

顾问委员会是以为主要代表的党的第二代领导人,在计划经济向社会主义市场经济过渡这一特定历史背景下,以社会政治生活发展的实践要求为依据,结合中国的实际,创造性地运用马列主义,在社会主义国家政治发展史上创造的一项“史无前例”(语)的制度形式.本文从制度变迁的视角,对中顾委的制度根源、制度选择过程以及制度功能进行分析,揭示中顾委对中国社会体制转型和政治发展所产生的特殊历史价值.

一、制度根源:领导机构新老交替与党和国家政治安全间的内在张力

制度变革源于人们在特定的历史情境所面临的特定问题和挑战.中顾委作为一种独特的制度设计,源于以为代表的党的第二代领导人在推进社会体制转型过程中所面临的一个两难困境:一方面高龄化的党和国家领导机构难以担负起领导社会主义现代化事业的重任,另一方面领导机构的新老交替又与党和国家在转型时期的政治安全存在潜在张力.因此,如何既实现党和国家领导机构的新老交替和社会主义现代化事业顺利推进,又保证党和国家转型时期的政治路线、思想路线的安全和稳定,是党和国家所面临的艰巨挑战.

党的十一届三中全会吹响了改革开放和社会主义现代化建设的号角.社会主义现代化事业需要一个年富力强、具有专业知识的领导机构来领导,而当时党和国家领导干部高龄化的现实显然与这一现代化要求相矛盾.党和国家领导机构老化问题的产生主要有两个原因:一是缺乏制度化的政治精英流动机制,事实上的职务终身制必然使领导机构老化问题随着时间流逝而趋于严重.新中国刚刚成立时,党和国家领导机构成员平均年龄都很低,因此,领导干部的新老交替问题并没有提上政治发展议程.虽然很早就意识到了领导机构新老交替问题的重要性,如1953年下半年就提出最高领导层划分为“一线”和“二线”,他本人退居“二线”.这种设计本来为最高领导人的政治退出和新老接班提供了良好的制度路径,但可惜的是随着政治形势的发展,这一制度并未得到坚持.党和国家领导机构的成员老化问题也随新中国的成长而逐渐暴露出来.以新中国最高领导层的年龄结构为例,新中国刚成立时书记处“五大书记”平均年龄仅为53.2岁,1956年党的八届一中全会时,政治局常委平均年龄为58.7岁,到1969年九届一中全会时为69岁,而1973年十届一中全会时高达70.4岁,即使到1977年“”结束时,由于几位国家领导人已相继逝世,政治局常委平均年龄有所下降,但仍高达67.6岁.[1]二是“”结束后,随着拨乱反正和平反冤假错案的进行,在历次政治运动中被迫害和被打倒的一批老干部重新回到了各级领导岗位.老干部的重新复出在当时具有极为重要的历史必然性,它为肃清极“左”势力,开启改革开放和社会体制转型提供了基本的政治保障和组织支持.但这一举措同时也加重了领导机构的老化问题,因为此时新中国成立已经30年,当年被打倒时的青壮年现在都年近“花甲”或“古稀”了,这些老干部虽然对党和国家高度忠诚,对社会主义现代化事业兢兢业业,但年龄的老化这一客观现实无法否认.

领导机构的新老交替已成为社会主义现代化的迫切要求.但是,此时正值“”刚刚结束,政治形势仍十分复杂,贸然进行党和国家领导机构的新老交替又具有很大的政治风险,甚至会威胁到党和国家的政治安全与稳定.这是因为:第一,领导职务终身制长期阻碍了年轻干部的正常提拔和任用,造成高级领导干部人才储备不足.第二,“”动乱对党和国家的政治生活造成了严重冲击,正常的干部培养机制遭到破坏.第三,“”刚刚结束,极“左”势力在国家政治生活中的影响仍然十分强大,特别是在年轻干部中,极“左”思想仍然有很大的市场.“据有关资料记载,当年,有一所培养中高级干部的院校在干部党员中搞过一次测评,结果是,对三中全会的路线,三分之一的人反对,三分之一的人赞成,还有三分之一的人持中间态度.而那一部分明确表示拥护三中全会的干部,却常常受到攻击和孤立.”[2]这些因素导致一方面年轻干部培养上的青黄不接,新老交替面临着缺乏合格而堪当其任的新人来接班的尴尬,另一方面新老交替又可能会给极“左”势力以可乘之机,使其借此重掌国家权力.

可见,社会主义现代化对党和国家领导机构年轻化、知识化的迫切要求与当时特殊的政治情势之间具有潜在的矛盾,能否合理地解决这一矛盾不仅关系到领导机构新老交替本身的成功与否,更关系到社会体制转型和社会主义现代化建设事业的成败.正是在这种特殊的历史背景下,中国人创造了中顾委这一“史无前例”的制度形式.

二、制度创立:领袖权威与制度变迁

从宏观上看,制度变迁来源于技术结构的进步,或是文化观念的更新,但在微观层次上,任何制度供给又都是特定历史环境中活生生的个人努力的结果.对中顾委来说,它的产生与以为代表的党的第二代领导人,特别是与个人对领导干部新老交替问题的认识以及其个人的权威地位直接相关.

1973年第二次复出时就已深刻认识到领导干部新老交替问题的重要性与紧迫性,如他所说:“庙只有那么大,菩萨只能要那么多,老的不退出来,新的进不去,这是很简单的道理.”[3]顾问思想正是在这一认识的不断激发下逐渐发展起来的.第一次提出建立顾问制度是在1975年7月军委扩大会议上,针对军队干部的老化问题,他说:“设顾问是一个新事物,是我们军队现在状况下提出的一个好办法.”由于“”的诬蔑和攻击,1976年再次被打倒,设立顾问和领导机构新老交替的工作也被搁置.1977年第三次复出,面对老干部的重新复出而不断加剧的领导机构老化问题,更加深刻地体会到加快实现领导机构新老交替的重要性与紧迫性.1977年12月28日《在军委全体会议上的讲话》中指出:“现在我们的领导干部年龄都比较大了,五年以后,五十岁以下的人,打过仗的就很少了.所以,我们这些老同志,要认真选好接班人,抓紧搞好传帮带.”[4]此后的屡次会议中,一再提出和强调领导干部老化和年轻干部的培养接班问题.党的十一届三中全会重新确立了实事求是的思想路线和以社会主义现代化建设为中心的政治路线.现代化事业需要大批具有专业知识的中青年干部进入领导岗位,这使得领导干部的新老交替问题更加刻不容缓.1979年7月在接见海军委员会常委扩大会议全体同志时作的《思想路线、政治路线的实现要靠组织路线来保证》的讲话中,明确提出:“中国的稳定,四个现代化的实现,要有正确的组织路线来保证,要有真正坚持马克思列宁主义、思想和党性强的人来接班才能保证.”[5]

随着对领导干部新老交替问题的认识不断深化,设立顾问的想法也逐渐成熟并再次提上了议程.1979年11月2日,在党、政、军机关副部长以上干部会上的报告中,提出将设立顾问制度作为退休制度建立前的过渡制度形式,这是第三次复出后首次正式提出设立顾问制度的设想.值得注意的是,此次提出设立顾问与第一次提出设立顾问时相比,个人在党和国家政治生活中的地位发生了显著变化.“”结束时,、周恩来、朱德等老一辈无产阶级革命领袖已相继逝世,同时,随着对“两个凡是”错误方针的批判和真理标准问题的大讨论,极“左”势力被逐渐清除,这都为政治权威的确立提供了条件.在1978年12月13日工作会议上,作了《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话,这篇讲话实际上为党的十一届三中全会确定了主题,为最终实现党和国家工作中心从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的转移奠定了基础,这篇讲话的发表也宣告了已真正成为党的“第二代领导人”.

政治领袖地位的确立,为克服政治阻力,推动顾问制度的最终建立提供了基本的权威条件.1980年8月在政治局扩大会议上,作了《党和国家领导制度改革》的讲话,再次大篇论证了领导干部交班的重大意义,并透露,“正在考虑再设立一个顾问委员会(名称还可以再考虑)”[6].1982年9月1日至11日召开的党的十二大通过的《中国章程》正式宣布成立顾问委员会,中顾委成为与委员会和纪律检查委员会并列的三大委员会之一.党的十二大选举出了中顾委委员172人,担任中顾委主任.随着中顾委的建立,一大批原来在国家党、政、军系统担任高级领导职务、在党内外具有崇高声望的老干部以身作则,带头从领导岗位上退下来,进入中顾委,从而以一种独特的方式实现了领导机构的新老交替.

三、制度功能:政治精英流动与政治安全的平衡

中顾委的建立对中国社会体制的成功转型发挥了极为重要的促进作用,这具体体现在其制度功能上:首先,中顾委制度的建立为政治精英流动创造了制度条件,实现了政治机体的“吐故纳新”,为社会主义现代化事业提供了一个年轻化、知识化的领导干部队伍.政治精英合理流动是政治体系保持活力,有效承担社会功能的基本机制.中顾委在社会主义国家政治发展史上之所以是“史无前例”的,就在于通过增设一个顾问委员会这样创造性的制度设计,以让老干部担任顾问的形式,为他们从直接领导岗位上退出提供了制度化通道,为年轻干部的政治接班腾出了空间,为领导职务终身制向退休制过渡提供了条件,同时满足了社会主义现代化对领导机构新老交替的迫切要求.对此,时任美国《基督教科学箴言报》总编的福尔评论说:“搞的新旧交替似乎证明政权已经找到了一种方法,既能使领导班子实行有条不紊的新旧交替,又能使庞大的机构恢复青春活力.”[7]

其次,中顾委以国家制度的形式,实现了老干部的退出而不离场,事实上,老干部通过中顾委承担起了一种政治监护功能,消除了领导机构新老交替的潜在政治风险.如前文所说,老干部的重新复出是社会体制转型开启的基本政治条件,但转型的开启,并不意味着转型过程的成功.虽然老干部从直接领导岗位上的退出是推进社会主义现代化的必然要求,但复杂的政治形势,特别是领导机构新老交替可能带来严重政治风险的背景下,老干部在国家生活中的继续在场对党和国家的安全仍然极为重要,只不过其在场的方式已从对国家生活的直接领导转变为对国家权力的政治监护.对此,曾有过深刻的论述:“要想得远一点.一定要趁着我们在的时候挑选好接班人,把那些表现好的同志用起来,培养几年,亲自看他们成长起来.选不准的,还可以换嘛.解决组织路线问题,最大的问题,也是最难、最迫切的问题,是选好接班人.”[8]可以说,中顾委的建立对党和国家的政治安全构成了一道保护屏障,以对年轻干部实行政治监护这种特殊的

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方式解决了领导干部的新老交替与党和国家政治安全之间的两难困境.虽然20世纪80年代到90年代初中国政治生活经历了一系列的变动和曲折,但党的思想路线与政治路线始终没有动摇,改革开放和社会主义现代化建设事业稳步前进,这一切与中顾委制度的政治保障功能是分不开的.


结语:制度创新与政治发展

通过对中顾委的制度变迁分析,我们可以得出这样几条简要结论:第一,政治制度创新是社会主义政治发展的生命力所在.第二,政治制度创新必须以社会政治生活发展的实践要求为依据.第三,政治制度创新不能脱离特定的时空背景与历史发展阶段.第四,政治制度创新是一件极为复杂且充满风险的事务,需要丰富的政治经验和高超的政治智慧.

党的十七大报告指出:“中国特色社会主义事业是改革创新的事业.”在改革开放事业取得伟大成就的今天,加快推进政治体制改革已成为社会主义现代化取得新的伟大成就的基本前提.因此,如何以中国特色社会主义理论体系为指导,立基于社会主义政治发展的实践经验,不断解放思想,创新制度,推进政治体制改革,已成为建设社会主义政治文明、实现社会主义现代化的紧迫要求.

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