非政府组织参与政治的动力作用析

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摘 要:国家与社会关系的变化以及公民社会的兴起,迫切需要思考非政府组织参与政治的动力和作用问题.非政府组织参与政治既存在外在动力,又存在内在动力.非政府组织对政治的作用主要体现在衡量政治的实现程度、推动政治的纵深发展以及改善或创造良好的政治环境等方面.对非政府组织参与政治的动力和作用的准确认识,有助于构建非政府组织与政治的和谐互动关系.

关 键 词 :政治;非政府组织;动力;作用

中图分类号:C91 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2011)12-0090-05

国家与社会关系的变化及公民社会的兴起,需要思考二者之间的互动和协调.非政府组织与政治和谐互动是推进中国政治理性化发展的动力,如何认识非政府组织参与政治的作用,本文将从两个方面来分析.

一、非政府组织参与政治的动力

在中国,非政府组织的政治参与程度很低.尽管学界更愿意从政府职能补充的角度讨论非政府组织的发展,但有学者竭力赋予非政府组织以社会政治组织的某些职责.如非政府组织通过自治性质的政治参与限制政府权力,保护公民权益;非政府组织对公民社会的培养乃至一国的政治发展都具有重要意义,等等.因此,非政府组织具有一定的政治功能,并在合适的政治条件下扮演重要的政治角色,这种政治角色的扮演(政治参与)的动力来自外部和内部两个方面.

(一)非政府组织参与政治的外在动力

从政治的角度来看,非政府组织的权力与政府权力都来自于公民的委托,在理论上,两者是一种服务关系而不是管理和统治关系.既是一种价值,也是一种技术.从价值上说,政治是公共政治,是人类追求的理想社会形态.从技术上说,政治涉及执行绩效、执行成本、国家权力约束成本等问题.而对政治绩效的评价,应由独立的第三方来进行.为此我们理应打破传统的公共行政的效率观,代之以公正的价值取向.

中国特色的政治主要包含三个命题:治理、合作(或协商)、选举.在这三个命题下,非政府组织对政治的参与的外在动力可作如下理解:

治理赋予非政府组织以合法性地位.治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多关系的总和,它是使相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程.它既包括正式制度和规则,也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排.它“不是一套规则,也不是一个活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也涉及私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动”[1].从非政府组织的角度来看,所谓治理过程是对政府权力的逐步消解、政府和公民社会内部或之间交互性地进行公共管理决策和互动学习的过程.该过程导致自下而上的非政府组织及其社会治理行动逐渐增加,以及来自于自上而下的更多制度化回应.非政府组织的发展壮大、独立自治和政府回应,既是政治发展的目标所在,又是政治发展的过程本身.

合作(或协商)赋予非政府组织以政治使命.合作(或协商)是公共权力行使过程中的一种重要的运行机制,对于我国社会主义政治建设具有积极意义.协商承认并接受多元社会的现实以及不同利益主体之间存在的差异和分歧,着力于化解冲突、协调矛盾,使多元利益主体和谐相处.在这种背景下,合作(或协商)赋予非政府组织以独特的社会使命和极其广阔的活动领域,即与其他社会利益主体共同参与国家社会治理活动,履行自己的政治或社会责任.


选举赋予非政府组织具体的发展形势与路径.选举是现代政治的重要标志.“选举是的本质”,“公开、自由和公平的选举是的实质”,且“是不可或缺的必要条件”[2].选举的重要表征是基层,而扩大基层是社会主义政治的基础性工作.以村民自治为核心的农村基层建设、以社区居民自治为核心的城市基层建设、以职工代表大会为核心的企事业构成了基层建设的基本内容,其精神实质就是通过选举而实现自治组织的管理.基层群众的政治建设为推动我国政治整体发展打下了基础.

政治的发展应有利于参与但不妨碍特定类型的政治体制,是基于对包括非政府组织在内的政治体系的更广泛的理解.非政府组织是我国政治存在和发展的重要社会基础.积极对待非政府组织是社会的一种表征,促进非政府组织的成长和成熟,本身就是政治建设的一项重要内容.稳固的必须满足如下前提条件:即相对高的经济发展水平,有活力的市民社会及有效的政府管理.[3]公民个人的平等、独立、自主和自愿参与等反映了非政府组织的志愿精神,它是非政府组织存在的基本条件.公民自觉的公共意识和社会责任感是实现政治所必需的社会土壤.非政府组织自觉地履行着自身的使命和宗旨,为发展政治创造良好的社会公众环境和舆论条件.非政府组织尤其是基层草根组织的发展,促进了自下而上的转移和公民社会的成长,这是政治变革和化的积极象征.

公民天生具有参与政治实践的内在需要和动力.是一种参与管理国家和社会事务的权利.追求,努力实现自身的政治价值是公民的一种自觉自律.非政府组织作为次级传播组织,可引领公众参与管理国家和社会事务,行使自己的政治权利,分享管理的成果.因此,发展各类非政府组织,可满足公民对政治的需求.要培养公民的意识、激发其潜在的需求,客观上要以非政府组织为载体.因此非政府组织建设不是政治建设的副产品,而是政治建设的前提和基础,又是伴随着政治建设而不断昌盛的历史产物.

在现有政治制度背景下,非政府组织的发展空间取决于执政党执政理念和执政方式转变的进程和程度,以及非政府组织发展与成长过程中的定位和政治参与的适度把握.通过国家法律体系的完善和有序的社会政治参与,非政府组织有望逐渐发展成为党和政府所信任和依赖的一种既合作又相互制约的彼此良性互动的社会力量.这不仅需要好的理念和相关理论的支撑,还要在自主政治参与的努力中选择合理的目标定位,以及在自身管理方面不断追求自律机制的完善.

(二)非政府组织参与政治的内在动力

民众政治所追求的是一种政治理念,这些理念包括避免专制、保障个人基本权利和利益以及政治平等等诸多方面.而体现这些理念的首要途径就是平等的政治参与.公民可通过政治参与使自己的愿望和利益反映到公共政策中去.在大规模的政治体系中,这种参与是一个复杂的政治过程,包括利益整合、利益表达、院外游说以及代议制政治体系的运作等.普通公民在许多情况下很难表达其一般意义上的价值取向和利益要求.因此需要通过代表其利益的各类非政府组织与政府和政治家之间进行协商、妥协、说服、对抗以及按规定的程序和多数规则进行表决,最终实现间接的参政议政.

非政府组织的产生与发展,尽管在不同的政体国体有着不同的表现形式、功能表达方式,但都依托一定的政体国体而存在.一个游离于社会政治体系之外的非政府组织,天生是缺乏长久生命力的.非政府组织的生命力与其对被社会忽视的民众利益的关心和关注分不开,其自身的生存使命和生存哲学就是要立足于向政府传递相关公众的利益要求,参政议政、质询政府、监督政府,体现了非政府组织推动政治进步的道德责任和伦理精神.

我国宪法明确规定“一切权利属于人民”.而人民利益和意志是通过人民依法管理国家和社会事务的形式、过程和内容得以具体体现.代表人民利益和意志的非政府组织以公益为使命,具有非营利性、利润不可分配性、民间性、志愿性、自治性等特征,最有利于产生高度合作、信任以及互惠性的行为,从而能降低不确定性,为政府和公众之间的和谐沟通提供最适切的合作模式.具有社会使命与社会承诺的非政府组织,与其成员之间自然形成深厚的多元联系,这有助于公民参与,有助于在社会资源的重新分配方面发挥着积极作用.在利益整合方面,非政府组织参与政治是其自身发展的内在需求.发展非政府组织本身就是多样化实践政治的形式之一,而作为公众个人,借助于非政府组织的组织化形式表达个人意愿,维护自身的权利,以满足自身需要,是多元社会中普通民众的一种社会参与方式.组织化地参与不仅克服了个人表达无力的弊端,更克服了群众参与过程中的无序性,这是由于非政府组织有着广泛的信息渠道、整合各种信息的能力,与其他利益共同体之间的辩论和讨论、妥协和协调机制,能使现代社会的公民政治参与更理智、更符合公共利益.

二、非政府组织对政治的作用

非政府组织对政治的作用表现为三个方面,一是衡量政治的实现程度;二是推动政治的纵深发展;三是改善和创造良好的政治环境.下面从这三方面进行分析:

(一)衡量政治的实现程度

非政府组织的发展使政治显性化,政治需要得到来自民间的社会心理支撑.政治的建设及其有效运行,在很大程度上取决于人们对的自觉程度,亦即以何种心理、观念和态度参与政治生活,评价制度和体系.在这个意义上,政治不仅应有政治体制的化,还应有社会主体精神的化,即广泛意义上的草根.非政府组织是民众与政府之间的中介和桥梁,可把最真实的社情民意以及公众利益诉求传递给政府,使政府在充分占有信息的基础上作出判断,制定政策,从而确保决策的科学性和性,保证政府行政坚持公共利益和民众利益的基本伦理原则,从而使草根从空想变成现实.

非政府组织的发展使公民参与变为现实.公民参与不仅指公民的政治参与,还包括所有关于公共利益和公共事务管理等方面的参与.相对而言,社会参与过程与公民切身利益具有直接关系.切实保障公民在公共事务决策和实施过程中的参与权,同样是社会主义的重要内涵.非政府组织进入公共管理领域,打破了政府组织管理公共事务的一统天下的局面,形成了政府组织与非政府组织共同管理公共事务的格局,它可代表民众直接参与、质询、监督政府行政过程和行政结果的伦理性,使公民参与权得以实现.

非政府组织的发展是政治化的动力.经济基础决定上层建筑,随着经济基础的发展变化,随着社会结构的发展变化,上层建筑的结构、形式、性质和职能会随之变化.非政府组织的蓬勃发展,是20世纪中叶以来上层建筑的结构和功能发生重大变化的一种表现.随着政治化运动的发展,西方国家兴起了轰轰烈烈的“新公共管理运动”,如美国的“里根革命”、英国的“撒切尔新政”.新公共管理运动是上层建筑领域的一次政治改革运动,在这一过程中,大批非政府组织登上历史舞台,进入上层建筑领域,成为与政府组织并立的公共管理主体,形成了与政府组织共同治理社会公共事务的格局.在非政府组织追求对社会公共事务自治的过程中,国家的功能随之发生变化,即从原来的统治型的国家功能转变为对社会观光事务的管理型功能和服务型功能.这个过程不是国家整体功能的消解,而是国家功能的转化.因此,非政府组织的兴起,不仅对人类的经济和社会发展作出了重大贡献,而且对整个人类的政治发展也产生深远的影响.

(二)推动政治的纵深发展

政治本质上是大众的事业,只有公民积极参与,才能实现政治.公民政治参与的最大政治功能和价值在于通过影响政府的决策,使国家政治体系的运作避免或减少对“公意”的可能偏离.政治过程涵盖了系统互的所有个体与机构,并提出一种比更为适宜的政治气候.政治过程应建立在这样的基础之上,即公众认识到组织自治价值及其与价值的关系.

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403;前我国的政治现实是以政府为主导,大力培育各种非政府组织力量.朱光磊等人把村民自治、职代会、社团管理等不体现国家权力关系的各种形式称为“非国家形态”,与“国家形态”相比,它具有非国家性、直接性、内生性、自治性等特点.他们认为,非国家形态发展的意义在于形成中国建设的突破口,它的发展最终将使成为一种生活方式而深得人心.非政府组织主要涉足非国家形态的,并通过一定的方式去直接和间接地影响政府决定或与政府活动相关的公共政治生活中的政治行为.

非政府组织作为一种合法的政治治理力量和公共管理的主体,在一定意义上是对“政治的执行”.作为一种独立的政治力量,它具有进行政治动员的功能,作为公民公意的代言人,它是现代参与型公民文化的组织形式并以其特有的身份直接进入公共管理层面.这就决定非政府组织能有效地推动政治化进程.美国学者罗伯特•,帕特南认为,在治理方面最健康的政府正是那些市民社会积极支持的政府.[4]这就意味着非政府组织的支持是政治发展的必要条件,因为支持政府的市民社会恰恰是凭借非政府组织建构起来的.

随着我国改革开放的深入,新一代领导人对政府合法性的民意基础给以极大关注.非政府组织作为实现公民政治参与的重要渠道之一,开始把广大人民群众多样化的政治诉求整合、容纳在政治的制度框架之内.何增科指出:“公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范,正是维系和促进发展都不可或缺的社会资本”[5].在非政府组织不断发展,公民参与不断增长,执政体制不断健全,公民权利的法制保障不断完善的背景下,非政府组织绩效评价将从只对自身绩效加以评估,转变为作为第三方评估政府绩效、事业单位绩效的独立部门;从只对政府行政工作的某些点进行评价,延伸到对政府行政工作全部流程进行评估;从单项的项目评估和工作任务评估深入到更多的社会综合性项目评估;从主要集中于政绩评价延伸到向国际问题、宗教、两岸关系、政党事务以及其他更多过去认为敏感性的领域.事实说明,我国的政治在与非政府组织的互动中不断向纵深发展.

(三)改善或创造良好的政治环境

非政府组织是同政府相互作用以促进政治发展的民间组织,也是市场经济与政治发展之间不可缺少的中间环节,是市场经济走向成熟和社会实现自我管理的必要条件.活跃的非政府组织能为经济和社会创造良好的政治环境.具体而言:

非政府组织能有效制约国家权力的扩张,为宪法与法治的实现奠定基础.我国的政治制度存在着内在的结构性矛盾,主要表现为基础薄弱,权力过分集中,集权权威对人民的抑制和侵犯.非政府组织积极的政治参与能够促进政治的公开性和开放性,有力地制约国家权力的滥用和扩张,促进宪政与法治的正常化、常态化发展.从而能避免或消解由结构性矛盾带来的种种弊端.如2003年以北京“绿家园”和“云南大众流域”为核心的民间环保组织发起保卫怒江――中国最后的生态江的活动,引起联合国教科文组织的关注,并使作出了暂时搁置怒江大坝工程的批示.在我国,这是民间组织首次影响和改变了政府决策,显示了非政府组织影响政府决策,制约国家权力的作用.

非政府组织能创造政治的组织基础与环境.非政府组织是一种新的社会组织体制,是一种新的上层建筑形式,其蓬勃发展是重大的组织创新和制度创新.非政府组织通过对政府决策和执行过程的参与,可以起到对政府公共事务管理活动的监督作用,这既有利于建立对政府工作的监督机制,增加政府决策的透明度和社会公开度,同时,也有利于形成权力制衡机制,有利于决策公平,有利于社会各方面利益的协调,从而有利于制约腐败现象,最大限度地增进公共利益.

非政府组织与政治国家分离的权力空间,为政治的实施提供了广阔的空间.社会治理需要在政府与公众之间建立一种长期有效的保障机制,它应该是政府与社会关系调整的方向和目标.要扩大非政府组织独立活动的自由空间,要归还属于社会本身而由政府掌管的、社会现在又有能力接受的权力,政府的权力必须受到限制,政府不能全管也不能不管,提高社会自治能力,实现政府权力角色从“划桨”到“掌舵”的转变、从“运动员”到“裁判员”的转变,体现政府职能向社会回归的价值目标.

非政府组织是政治体系持续稳定的驱动力.相对于国家权力,个体力量都是单薄的,他们要参与到国家的政治生活中来,必须团结一致,组建能代表自身利益的团体.非政府组织作为公民自愿性组织,能够使公民为了共同的目的结合在一起,为公民充分表达自己的思想,维护自己的权益,采取联合行动,提供机制和平台.非政府组织一方面可以调节社会多元矛盾,促使市民社会成员在相互协商、相互妥协的基础上达成契约,以和平、理性的方式解决冲突,防止对社会和政府不满情绪的积聚乃至爆发;另一方面,通过慈善性、公益性机构来帮助社会弱势群体和利益较少受益者甚至是利益被剥夺者,使那些极易指向权力中心的心理能量和社会力量在市民社会内部消除,使政治成为一种常态.

非政府组织同政府的关系,可分为四种类型:互相对立、互不信任;各行其是、互不合作;非政府组织依赖政府;互相合作.第四种关系对于非政府组织的发展是最为有利的,也是政治条件下表现得最多的一种形态.“事实上,政府和NGO的联合努力要比单独一方的努力更为有效.[6]23”在这种情境下,非政府组织发展和政治建设过程有着较强的正相关性和互动关系.两者之间不再是零和博弈,而是双赢关系.非政府组织一般不谋求政治权力,没有权力欲,不会取代政府或成为政府体制的组成部分.作为承担着特定社会职能的民间组织,它们的活动对政治过程产生不可忽视的影响.

政治建设需要相应的社会组织机制的支撑,“化程度较高的社会,其非政府组织的密度也较高”[6]24,它为非政府组织提供活动了合法性和政治空间.非政府组织作为一种追求的力量,“为社会变革和公正做出了政治选择,而且也选择了;重要的是,他们在与公共部门的关系中提出了自治和的主张”[6]31.非营利部门为了生存和发展,需要依赖市场和政府,反过来,市场和政府也能促进公民社会的发展.“如果我们不把来自上边的政府、国际组织及其他机构对NGOs的积极激励和推动考虑在内,我们就无法解释NGOs近几十年来爆炸性的发展”[9].各国政府、跨国政府组织和非政府组织间的共同利益及运作机能上的相互依赖促使它们共同成长.

非政府组织自身需要化建设.非政府组织本身的化程度是其赢得其所服务的对象、资助者信任和社会资源,增强组织凝聚力、吸引力的重要因素.因此,非政府组织应当加强自身的化建设,与社会政治建设同步发展.非政府组织与政府之间全面创新合作已展开.如果非政府组织和政府目标相融,则日益增强的非政府组织力量将增强政府实现目标的能力.为此,社会政治建设离不开非政府组织建设发展,两者是共生共荣的互动关系.社会政治进程的加快,推动了非政府组织的化建设步伐.如果说非政府组织的自主参与代表着由于被动的进步,那么非政府组织和市场、政府内部及其彼此之间的多元多维互动则代表着超越合作结构的进步.

参考文献:

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[5]何增科.公民社会与治理[M].北京:编译出版社,2007:95.

[6]费希尔.NGO与第三世界的政治发展[M].北京:社会科学文献出版社,2002.

[7]马秋莎.全球化、国际非政府组织与中国民间组织的发展[J].开放时代,2006(2).

责任编辑:黄 杰

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