农村政治主体看村民自治中的罢免权困境

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摘 要 罢免权是农村基层的根本保证.当前村民行使罢免权还面临着诸多阻力,使得罢免权在村民自治中陷入困境,这既有农村政治主体意识的缺位和非组织化,又有乡镇党委政府、村支两委与村民三者之间的利益博弈,还有现行关于村民罢免权规定在法律制度设计上不够规范.

关 键 词 农村 政治主体 罢免权

作者简介：阳海波,西南石油大学政治学院研究生,马克思主义中国化研究专业；伍竞艳,西南石油大学人文社科学院教授,硕士生导师.

中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-207-02

我国宪法规定“我国的一切权利属于人民,人民是国家的主人”,人民掌握权利主要体现在选举权、监督权和罢免权上,而罢免权既是选举权的延伸,又是监督权的体现,因此人民群众掌握罢免权是人民的重要体现.村民自治作为我国农村基层的主要形式,是建设中国特色政治文明的重要内容,村民的罢免权作为农村政治发展的重要体现关系到农村基层的发展与深化,笔者主要从农村政治主体角度谈谈村民自治中罢免权困境的原因.

一、从村民的角度分析罢免权困境

《村民委员会组织法》第十六条规定“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求,并说明要求罢免的理由.罢免村民委员会成员,须有登记参加选举的村民过半数,并须经的村民过半数通过.”从该条款可以看出,对于罢免权的规定条件比选举权更严格,罢免村干部须经有选举权村民过半数通过,在当前大量农民流向城市的大环境下,要罢免村委会成员非常困难,很难达到法律规定的条件.

(一)村民的非组织化

罢免权是由每个村民单独享有的,而罢免权能否得以实现是看权利的集合程度,在目前管理精英和大众的博弈关系呈现出力量非均衡的格局下,单个人的权利是非常微小的,因此,只有将这种权利集中起来,形成合力,才能将其转化成集体的力量和权利.村民组织化程度的高底对集体行使罢免权有着直接的影响.自农村从人民公社转为家庭联产承包责任制后,农民各种关系处于高度的分散状态,农民的权益日趋分化.在当前农村经济和社会发展的过程中,并没有形成高层次、宽范围、力量大的群体组织,同时,现阶段大量农民离开农村涌入城市,使得农村的精英、能士大量外流,导致农民缺少领导者和组织者,不利于农村群体组织的形成和壮大.农民的这种非组织化状况十分不利于罢免权的行使.对那些为非作歹的村干部,他们意见很大,很想将其赶,但又不得不从自身利益的得失考虑,担心打出头鸟,被人打击报复,在自己的利益受损时保持沉默.因此,在农村没有形成多元精英并存的格局和农民群体组织不发展的情况下,村民就很难行使其罢免权.

(二)农民意识的缺失和冷漠

我国是一个有着几千年封建历史的国家,高度集权化的政治体制,为封建制度服务的思想和文化,把民众教化成为“顺民”.辛亥革命之后的资产阶级革命并没有彻底摧毁封建专制思想,也没有建立系统的主义思想.新中国成立后的前几十年,我国农村实行人民公社制度.在人民公社的结构中,公社党委和大队党支部大权在握,成为了农村公共资源的主宰者,我国形成了党对农村的一元化领导和高度集中统一的政治体制.在这种体制下,长官的意志成为体制的主导力量,不仅阻碍了制度建设,而且限制了意识的产生和发展,农村干部习惯于命令他人,农民也习惯于服从长官意志.改革开放后,我国村民自治制度的探索走上了正轨,但由于发展历史较短,旧的价值观念和行为规范没有随旧的体制飘然而去,新的价值观念和行为规范也没有深入人心.对于村干部那种“家长式”做法,农民很大程度上看作理所当然；对于村委会、村支部、乡镇党委政府的违法行政,剥夺村民罢免权的行为,村民漠然视之,逆来顺受.

(三)村民在与其他政治主体利益博弈中处于弱势地位

就村民个体来说,在他们既不掌握公共资源,又没有除政治体制之外的其他组织可以依靠,加上农民的思想狭隘和保守性的特点,在与带有组织性的政治主体和个人发生利益冲突时,势必处于劣势.同参加经济活动一样,人们参加政治活动的目的是使个人利益最大化,现实的利益是现实政治参与的动力.当村民在与其他政治主体博弈过程中,认识到自己处于弱势地位,势必权衡利弊,趋利避害,而不会冒风险来罢免村干部.

(四)村民非制度参与政治

由于村民参与政治的非组织化,制度化参与政治的高成本和存在难以实现的问题,部分村民选择了行贿、越级、报复村干部、甚至与村干部发生武力冲突、集体冲击国家机关或政府部门等非制度参与政治行为.近几年,全国各地发生了多起这样的事件,有的是不走罢免程序而走之路,有的是转向非法的组织活动,有的甚至铤而走险以暴力相对抗.据各级政府信访局统计,对村干部不满而的事件越来越多,甚至在有些地方成为了一种常态,这种趋势着实让人担忧.

二、从村委会和村委会成员的角度分析罢免权困境

(一)村委会成员之间利益导向

《村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行选举、决策、管理、监督.”村民是自治的权力主体,享有对村里公共资源的所有权,但这种权利并不能由单个个体行使,因此,村民通过选举,选出自己信任的村委会,由村委会代为行使权力.村委会以自己的名义享有对本村的自治权的支配权.当村委会拥有了公共资源的实际控制权,在公共领域占据强势地位,这一组织本身和其成员也成为独立的利益主体,区别于其他普通村民,并极有可能成为公共资源控制权的既得利益者,村委会成员之间这种千丝万缕的关系,使得他们成为一个利益共同体,由于受利益驱动,当他们当中有一人出现问题时,其他人就会加以维护,这就有可能对村民使得罢免权造成阻碍或干扰.

(二)现行关于罢免权规定在法律制度设计上不够规范

根据《村民委员会组织法》第十六条规定：村民罢免村委会成员需提交罢免书,接受方是村委会.同时,组织召开村民会议进行罢免的也是村委会,村委会是罢免请求的接受人,是罢免程序的启动人和组织者,这就相当于村委会自己组织并召开罢免自己的会议.由于罢免伤害到村委会利益,村委会会寻找各种借口不予受理,或者拖延时间,上交的罢免书往往石沉大海,其结果是罢免程序不能启动或不能正常进行,这是其一.

其二,在实践中,村支部在村民自治中占主导地位,村支部书记也就是实际意义上的“一把手”.在一个村处于政治上的导向地位、决策中的主导地位、组织实施中的指挥地位,是一个村的核心领导者.针对村委会成员的罢免.不少村实行支书主任一肩挑,有的地方村支书是一把手,村主任是二把手,主任是支书一手培养起来的,罢免村主任很大程度上可能受到干扰,对村委会其他成员的罢免,会受到包括主任在内更多因素的影响.

(三)被罢免的村委会成员的家族势力的影响

家族势力是一些乡村非正式组织中力量最强的一股势力,在中国村民自治中扮演非常重要的角色,对农村的选举来说,家族势力对选举的结果的影响最直接.农民是讲究实惠的一个阶层,自身利益能否得到维护是自身行为的决定因素,在选举中,家族可以作为一个政治公共体的身份,为了家族成员的公共利益而将选票投给支持本公共体利益的候选人.因此,能在村“两委”换届选举担任村委委员的有相当一部分有强大的家族势力为后盾,当实施罢免程序时,他首先会拉拢整个家族的所有成员,因为家族成员之间有一种认同感,使得他们在家族成员出现困难时,互相扶助,共同面对,因此,一个家族的村民在罢免属于同家族的村委会成员时,会考虑到家族在村级行政权力格局中的地位,而不投罢免票,因为自己家族的人担任村干部可以维护本家族的利益并给自己带来更多便利,同时,可以提升整个家族的地位.

三、从乡镇党委、政府的角度分析罢免权困境

(一)乡镇干部不支持

《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出“扩大农村基层,要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行,充分发挥乡(镇)、村基层党组织的领导核心作用.”村民自治是人民公社终结后,由政府主导型的制度变革,因此,村民自治的发展与乡镇党委、政府的重视有着非常重要的关系,这种关系使得乡镇政权基本上已与村委会之间已形成了一种相互依赖的关系,或者说是一种交换关系.现任的村干部一般说来都是有一定工作能力,对乡镇工作比较支持,得到乡镇领导信任的干部,在村干部与村民发生矛盾时,不少思想存在偏见、工作方法简单的乡镇领导总是自觉或不自觉地偏向村干部.甚至有少部分乡镇领导与村干部私人感情较好,存在共同利益,对引起民愤的村干部都极力维护,百般偏袒,把维护正义,追求正当权益的村民视为刁民.因此,一些乡镇干部的不支持,甚至是阻挠,成为村民行使罢免权的巨大阻力.

(二)乡镇政府违法行政

《村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项.”同时,第三十九条规定“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利.”而事实上乡镇政府并没有依法行政,当村民依法行使罢免权时,乡镇政府借口种种理由或设置层层阻力,使罢免程序难以启动.另外,乡镇政府又越俎代庖,对自己不满意的村干部在没有村民提出罢免的情况下,一个会议,一张通知就下了村干部.村干部退出机制有三种,第一种是辞职,第二种是换届选举失败而退出,第三种是乡镇党委、政府进行撤换(含降职、停职、免职、改任他职等),第三种是干部退出机制种最重要的途径,也是对村民罢免权的剥夺.

总之,罢免权困境反映了整个村民自治的艰难.因此,只有深化农村政治体制改革,改变基层政权与村民的利益博弈格局,整合分散的力量,走组织化的道路,优化村民自治的制度环境,才能真正地使罢免权落到实处.