长江三角洲地区要在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑

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[摘 要]“三农”问题事关国家粮食安全、确保社会稳定与国家长治久安、实现全面建成小康社会宏伟目标,“三农”问题实质上是政治问题.从增强农民谈判能力与保护农民利益、打破失衡的城乡二元结构、深化农村改革等方面来看,解决“三农”问题必然需要政治支撑.长江三角洲地区在推进城乡一体化进程中已有较大成绩,具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的经济和社会文化条件.要率先实施政治支撑,需在城乡一体化的政治导向、政策支撑系统、提高农民参政议政机会、提高农民组织化程度和政治活动能力、强化法制和监督机制建设等方面采取相应的对策与措施.

[关 键 词 ]长江三角洲地区；“三农”问题；政治支撑

[中图分类号]F320.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2013）02-0045-05

党的十八大报告指出,“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径.要加大统筹城乡发展力度,增强农村发展活力,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣.坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果.”解决“三农”问题,实现城乡一体化,需要经济支持、社会支持、文化支撑和政治支撑,其中,经济支持是基础,社会支持和文化支撑是必要条件,政治支撑是前提.研究解决“三农”问题进程中的政治支撑问题,具有重要的理论与实践意义.

一、“三农”问题实质上是政治问题

(一)“三农”问题是事关国家粮食安全的重大问题

民以食为天,手里有粮,心中不慌.吃饭没有保障,一切都无从谈起.我国是人口大国,任何时候都要立足解决国内吃饭问题.没有农业、农村的稳定和发展,就不可能有城镇的发展和繁荣,也难以支撑工业化、城镇化.

从2004年开始,我国粮食连年增产,年总产量从2003年的4307亿公斤增长到2011年的5712亿公斤,年均增产175亿公斤,创下了半个世纪以来的首次“八连增”.用世界9%的耕地,养活了世界21%的人口,这是中国人了不起的成就,更是对世界粮食安全的巨大贡献.随着工业化、城镇化快速推进和人民生活水平不断提升,我国粮食需求刚性增长.近几年来,受人口绝对增长、消费结构变化、农民市民化以及粮食能源化等因素影响,主要农产品特别是粮食需求急剧增长,需求增长速度超过了供给增长速度,预计2020年粮食需求总量将达到5725亿公斤以上.综合分析,我国粮食虽然连续8年增收,但仍然处于紧平衡状态.据国家人口计生委预测,未来10年我国人口仍将以年均800万～1000万的速度增长,2020年,我国人口总量将达到14.6亿,满足2020年的粮食总需求,今后每年至少要增产粮食40亿公斤.

从确保供给面临的资源条件看,完成这个任务难度很大.农业资源短缺、农业投入不足、农业基础设施薄弱、科技进步缓慢、生产方式落后、极端气候多发等问题在短期内不仅很难缓解甚至可能趋紧.粮食安全是经济社会发展的基础,任何时候,中国人民的饭碗只能端在自己手里,中国人必须养活自己.“三农”问题不解决好,国家的粮食安全就没有保证.

(二)“三农”问题是确保社会稳定与国家长治久安的重大问题

在中国,如果没有2/3以上农村人口的稳定,就没有整个国家的稳定,如果“三农”问题长期得不到有效解决,势必直接影响社会的稳定和国家的长治久安.只有加快农业和农村经济发展,增加农民收入,加强农村政治建设和精神文明建设,保证广大农民安居乐业,农村社会稳定才能有坚实的基础,国家的长治久安也才能有可靠的保障.

工农联盟是我们的阶级基础.只有农民增收,生活改善,工农联盟才能稳固,国家才能稳定.稳定是改革和发展的前提.稳定压倒一切.社会主义国家性质要求我们要追求共同富裕,曾对此做过专述“共同致富,我们从改革一开始就讲,将来总有一天成为中心课题.社会主义不是少数人富起来、大多数人穷.社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西等”

(三)“三农”问题是能否实现全面建成小康社会宏伟目标的重大问题

党的十八大报告指出,“综观国际国内大势,我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期.我们要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化,全面把握机遇,沉着应对挑战,赢得主动,赢得优势,赢得未来,确保到二0二0年实现全面建成小康社会宏伟目标.”

全面建成小康社会的目标是惠及十几亿人口的目标.对照这个目标,最大的差距在农村；实现这个目标,最繁重、最艰巨的任务在农村.没有农民的小康就没有全国人民的小康,没有农村的现代化就没有国家的现代化.可以说,全面建成小康社会,重点在农村,难点在农村,希望也在农村.

二、解决“三农”问题需要政治支撑

(一)增强农民谈判能力保护农民利益的必然要求

在共同的利益追求和共同的价值准则的基础上,把分散和缺乏有机联系的农民组织起来,把他们团结到一个共同的事业中,这是改变中国农民政治、社会和经济地位低下现状,增强其在交易谈判桌上讨价还价能力的必然要求.真正地保护农民利益,就有必要通过改变现存社会力量的对比关系,来改变政府决策的目标函数和约束条件.事实上,世界各国的经验都已证明,为了使社会中某些群体受益,决策者可以有计划地改变组织体制,从而有利于制定新的政策使相关群体受益.中国9亿农民如果没有直接代表其利益的组织,在社会结构上毫无疑问是病态的,也就不可能真正走出“三农”困境.

在公共选择过程中,各社会阶层和集团之间的权力和影响是不平等的,有些利益集团处于明显的优势,他们的行动对政策选择产生重大影响,而另外的利益集团可能在政治机器这个庞然大物面前表现得束手无策和无足轻重.这意味着,不同的人群或阶层的政治影响是以不同的权重进入执政者效用函数的.因此,执政者在政策决策时,要综合社会各方面的利益,但首先要考虑某些强势集团输入的要求和支撑.任何国家的执政者都可能对某些群体有着特殊的依赖. （二）打破失衡的城乡二元结构的必然选择

“三农”困境的原因在于二元结构,在于当改革给人民带来公共选择的可能,即出现对利益集团压力做出反应的政治环境后,不同阶层和集团对政府决策的影响开始显现出来.过去在集权体制下形成的潜在的城乡利益集团的能力反差,现在转化为影响政策方面的现实差别.原集权体制赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位,为城乡资源分配以及农业政策制定提供了初始制约条件,并在路径依赖上锁定了资源分配方案和政策变化内容的性质.

在二元结构中,城乡居民对政策安排的约束权数相差悬殊,市民的利益表达管道和强度都远胜于农民,他们凭着政治压力上的优势获得更多的资源和利益,而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台,无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策,这就使失衡的二元结构不仅难以打破,反而益加倾斜,城乡关系的变化愈来愈不利于农民.

(三)深化农村改革的客观要求

当前和今后一个时期,深化农村改革的目标和任务是：按照统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的总体要求,协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设,逐步实现农业现代化,逐步实现城乡经济社会发展一体化.深化农村改革的总体思路是：通过加强农业基础建设,提高农业生产力水平；通过完善农村基本经营制度,调整农村生产关系；通过改革农村行政管理体制,调整农村上层建筑；通过体制和机制创新,促进农村经济社会协调发展；通过调整工农和城乡关系,促进城乡经济社会一体化发展.要完成深化农村改革的任务,实现农村改革的目标,仅仅依靠农民自身的力量是远远不够的,客观上要求政治支撑.

三、长江三角洲地区具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的基本条件

(一)经济条件

长江三角洲地区是世界第六大城市群,农业基础良好,制造业和高技术产业发达,服务业发展较快,经济发展水平全国领先,是我国综合实力最强的区域,也是我国融入经济全球化程度较高的地区之一,已经成为全国经济发展的重要引擎.根据《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（以下简称《意见》）和《长江三角洲地区区域规划》（以下简称《规划》）,长江三角洲地区将实现科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展,建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群.2011年,区域内16城市GDP首次突破8万亿元,其中9个城市GDP总量超过3000亿元,苏州紧追上海步伐迈入GDP“万亿俱乐部”.完成固定资产投资35519亿元,全年实现社会消费品零售总额达到27739亿元.16城市中有10个城市总量超千亿元.2012年上海、江苏、浙江三省市GDP总额达到108765亿元,占全国GDP总量的20.9%.长江三角洲地区是我国目前经济发展速度最快的地区,也是经济实力最强的地区,己经具备在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的经济条件.

(二)社会文化条件

科教文化发达.区域内集中了大批高等院校和科研机构,拥有上海、南京、杭州等科教名城和南京、苏州、镇江、扬州、南通、徐州、淮安、杭州、宁波、绍兴、金华、衢州等国家历史文化名城,人力资源优势显著,文化底蕴深厚,具有率先建成创新型区域的坚实基础.一体化发展基础较好.地域相邻,文化相融,人员交流和经济往来密切,形成了多层次、宽领域的合作交流机制,具备了在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑的社会文化条件.

根据《意见》和《规划》,长江三角洲地区将会切实加强社会文化建设.建立区域文化联动发展协作机制,制定区域文化发展规划.建立完善覆盖城乡的公共文化服务体系,重视城乡区域文化协调发展,着力丰富农村、相对落后地区和进城务工人员的精神文化生活.着力推进社会事业发展.整合区域社会事业资源,强化教育、卫生、体育等领域的合作与交流.加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,加快实现省级统筹,积极推行农村养老保险制度,切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作.率先建立较为完善、覆盖城乡的社会救助体系.发展适度普惠型社会福利事业,扩大社会福利覆盖范围.大力培育各类慈善组织.率先建立更加科学合理的收入分配调节机制和宏观监测机制,努力缩小城乡、地区和居民间的收入差距.加强外来人口服务和管理.改革区域户籍制度,逐步实行以居住证为主的属地化管理制度.保障外来务工人员子女的同等受教育机会.完善和落实国家有关农民工的政策,切实维护农民工的合法权益.

(三)长江三角洲地区在推进城乡一体化进程中已有较大成绩

长江三角洲地区作为我国城乡发展水平相对比较平衡的地区,推进城乡一体化的时机和条件较为成熟,已经成为实现城乡一体化的先行者.区域总体经济实力雄厚,城镇化水平高,实现城乡一体化具有特殊的优势.在城乡一体化进程中强化城市对农村的支持力度,积极贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针,通过单位、企业对口帮扶等途径和资金、项目支持等手段,发展现代农业,强化农村经济,增加农民收入.率先改革分割城乡的体制机制,在城乡规划、基础设施建设、基本公共服务、社会事业发展等方面已经取得可喜的成绩.

据统计数据,2012年,全国城镇居民人均可支配收入为21986元,农民纯收入为 7919元,城乡居民收入比为2.78：1；上海市城镇居民人均可支配收入为40188元,农民纯收入为 17401元,城乡居民收入比为2.30：1；江苏城镇居民人均可支配收入为29677元,农民纯收入为 12202元,城乡居民收入比为2.43：1；浙江省城镇居民人均可支配收入为34550元,农民纯收入为 14552元,城乡居民收入比为2.37：1.长江三角洲地区城乡收入相对差距虽小于全国平均水平,但仍然存在较大差距.

根据《意见》和《规划》,长江三角洲地区将切实加强城乡规划管理,加快城乡一体化建设,创造人与自然和谐发展的宜居环境.加强城乡规划与土地利用总体规划及各级各类区域规划、专项规划的相互衔接.加强分类指导,合理划定功能分区,优化城乡建设空间布局,做好村庄建设规划,严格控制新增建设用地规模,促进城乡集约发展.统筹城乡基础设施建设.推动城市基础设施向农村延伸,提高城乡基础设施一体化水平.统筹建设城乡供排水、供气、供电、通信、垃圾污水处理和区域性防洪排涝、治污工程等重大基础设施.加快实施农村饮水安全工程,加强中小河流治理及湖泊河网水环境整治,保障农村饮用水安全.加快建成覆盖城乡、方便快捷的公交客运网络和现代商贸物流网络.实施农村清洁工程,改善农村卫生条件和人居环境.促进城乡基本公共服务均等化.建立和完善基本公共服务均等化的保障机制,把社会事业建设重点转向农村,统筹城乡教育、卫生、文化、就业和社会保障发展,优化公共资源在城乡之间的配置,提升农村公共事业建设的财政保障水平,率先实现城乡基本公共服务均等化. 四、长江三角洲地区要在解决“三农”问题的进程中率先实施政治支撑

(一)率先实施城乡一体化的政治导向

意识形态具有确认现行政策合乎义理以及凝聚集体௚

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实施城乡一体化的政治支撑,要形成城乡一体化的意识形态,从中央政府到地方政府,从党派团体到企事业单位,都要从政治高度,提高对城乡一体化的认识,形成城乡一体化的观念体系,通过舆论和宣传工具,强化城乡一体化的宣传,形成城乡一体化的社会氛围.

(二)构建城乡一体化的政治支撑系统

政治支撑系统是由各种政治支撑力量之间的互动组成的且与政治支撑环境内外进行输入—输出沟通的具有自动适应的系统.政治支撑系统包括政治支撑环境、输入、输出、反馈与持续.

政治支撑系统的环境要素深深地渗透在政治支撑系统之中.城乡一体化的公共政策是城乡一体化政治支撑系统的产出,也是对城乡一体化环境要求的反应.城乡一体化政治支撑系统是一个开放的系统,容易受到城乡一体化环境的影响.环境对政治支撑系统的影响叫输入,主要指环境的干扰或压力,要求或支撑.政治支撑系统为了维持自己的生存和发展,必须对环境压力作出反应.要求或支撑输入政治支撑系统后,经过转换过程成为政治支撑系统的输出,从而对社会作出权威性的价值分配,即公共政策.随着政治支撑系统的输出和政策的实施,政治支撑系统又反馈于环境.反馈这一概念则意味着公共政策（输出）可能改变环境,改变环境提出的要求,以及改变政治支撑系统的自身特点.构建城乡一体化的政治支撑系统需要构建城乡一体化的政治支撑环境、输入、输出、反馈与持续系统.

(三)城乡一体化的政治支撑要提高农民政治参与机会

农业政策择定过程的本质是各利益集团利益的平衡.在利益平衡过程中,政策的择定总是偏向强势集团的.特殊的政策环境决定了农业政策择定是内在提出模式.这种内在提出模式体现了农业生产者的利益,但由于农民利益诉求对政策择定影响能力的有限性,在政府（主要是地方政府）某些农业政策择定中还比较明显地存在着忽视农民利益的倾向.

扩展农民利益诉求途径、强化农民对农业政策择定的影响能力,不仅是维护农民权益的重要途径,也是促进我国政治建设的有益尝试.从我国政治的实际看,扩大农民的政治参与机会是该尝试之关键.在我国农民政治参与机会低的众多因素中,关键因素是我国政治参与制度规则中农民不能代表自己,农民的利益要由非农民代表.所以,改进农民政治参与制度安排、让农民代表自己对于提高农民影响农业政策的择定具有根本意义.

(四)城乡一体化的政治支撑要提高农民组织化程度和政治活动能力

农民个人只有通过经济组织和政治组织才能把他们的农业政策诉求充分地反映到政策决策的各个环节,小规模的农业利益集团影响政府行为决策的能力超过了其他大规模利益集团的主要原因在于农业利益集团的高组织化程度,提高我国农民对农业政策择定影响能力的前提是提高农民的组织化程度.20世纪90年代初,我国的一些学者就已经从政治建设、保护农民利益等方面提出了提高农民组织化程度的问题.结合我国农民政治组织和经济组织发展的实际情况,依托现有的农民经济组织的广泛发展则是提高农民组织化程度的比较理想的路径选择.现有的农民专业合作组织完全可以成为农民表达政策诉求、影响政府农业政策择定的一种有效组织形式.

(五)城乡一体化的政治支撑要强化法制和监督机制建设

政策趋向和政策手段的择定只是政府维护农业利益的起点,农业集团利益的实现程度还要依赖于政策的执行程度.政府不严格执行已经择定的农业政策的根本原因则是政策执行的监督约束弱化.强化农业政策执行中的监督机制建设已经构成了我国农业政策研究中的不可忽视的重要内容.

健全监督法律体系.抓紧修订和尽快出台有关城乡一体化的法律法规,对城乡一体化投资的监督机构、职责和监督程序、被监督机构和人员的权利和义务,以及违反城乡一体化财政投资监督法规的处罚办法等内容做出明确规定.出台关于城乡一体化财政投资监督管理的具体政策,制定切实可行的地方性法规和政策措施.

完善监督管理体系.健全人民代表大会的预算监督职能,加强对城乡一体化投资预算编制的有效性、合理性和预算审批程序合法性的监督检查.强化审计部门的事后监督职能,依法对城乡一体化资金投放和使用单位的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查.在完善财政部门资金管理职能的同时,探索引入非政策执行方和被监督方的行政部门相对独立地参与监督.充分发挥社会监督的作用, 由依法享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构等, 通过多种方式对城乡一体化财政投资从审批立项、投入运作直至最终效益评估进行监督.

加强监督检查工作.各级人大、政协和政府部门共同开展经常性的执法检查,做到查事查人相结合.加强城乡一体化投资效率评价指标体系建设,充实、发展和完善监管内容.协调好各支农政策执行部门的关系,使其切实加强自我监督.进一步发挥各级农业行政主管部门的作用,利用其专业技术和行业管理的优势,协助有关部门开展监督工作.加强城乡一体化投资政策法规宣传,增强民众参与监督的主观能动性.

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[责任编辑 王艳芳]