住房问题是一个政治问题

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内容摘 要 　住房是一种特殊商品,住房问题是世界上多数国家政府关心的大问题,单靠市场无法解决.住房问题是我国当前最重要的民生问题之一,应该引起政治上的高度重视.住房问题关涉一系列复杂而重要的关系,对我们党的执政能力是一大考验,必须从政治的高度加以解决.从以上意义而言,住房问题是一个政治问题.

关 键 词　住房问题　政府干预　执政能力　政治问题

作者孙来斌,武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师.（武汉：430072）

2007年3月,南方某市市长在其主持召开的市政府常务会议上强调,住房问题已经不单纯是一个经济问题、社会问题,更是一个政治问题.此言一出,引来众人关注.这不仅因为,在领导正式表态之前,一名地方官员将某一问题提到政治高度,甚为少见；这更是因为,住房问题是当前广大群众普遍关心的问题,该市长的话切中了问题的要害,道出了大家的心声.针对这一观点,既有赞扬叫好之声,也有反对抨击之音.在笔者看来,当前住房问题确实具有政治的属性,亟待引起政治上的高度重视,并需要从政治的高度加以解决.

住房是一种特殊商品,住房问题是

世界上多数国家政府关心的大问题

众所周知,市场经济有其优势,但是市场本身并不完美,它不能解决外部性、垄断、公共物品等问题,存在着种种弊端.诚如尹中立、郭建波等学者所指出的,在市场经济条件下,住房作为一种商品,有其特殊性,单靠市场不能解决住房问题.

其一,住房具有外部性特征.作为一种商品,住房在生产和消费过程中存在着比较突出的外部性.除了对自然环境、社会治安的影响以外,住房的外部性还表现在它会影响居民的身心健康、教养水平、身份认同乃至社会流动.因此,一个负责任的政府应该制定相关政策,去影响住房的供求关系,从而提高优质住房的外部收益,降低劣质住房的外部成本.其二,住房具有准公共物品特征.住房不是纯粹意义上的公共物品,但是具有若干公共物品的属性.住房不仅包括室内空间、室外建筑,而且包括周围的环境（空气、绿化、生活设施、交通条件等）.在一定意义上,住房及其配套设施（如建筑物外墙、公用道路、公共走廊及楼梯、路灯、绿化带、文体活动室等）都可视为公共物品.［1］其三,住房具有社会保障性特征.住房是人类仅次于吃、穿的生存必需品,是人作为人应该享有的基本权利.在当今社会,虽然人人拥有房产并不现实,但是,人人都有住房不应是梦想.保障人人有住房,这绝非政府的施舍或恩赐,而是维护基本人权、实现社会公平的必然要求.早在19世纪70年代,恩格斯在《论住宅问题》一文中就指出了这一措施“具有公共福利形式”［2］的性质.此外,住房在价格形成上还具有特殊性.由于住房是不动产,它不能像电子产品那样可按同一标准被无限制地复制,这使得住房市场不可能是完全竞争市场；由于住房不仅仅是消费品,还可以成为投资品,因此,住房市场不存在均衡点,也没有均衡价格,这也是房地产市场经常产生泡沫的原因所在.［3］

住房商品的上述特殊性,决定了政府应该在住房市场上有所作为.事实上,世界上大多数市场经济国家的政府也正是这样做的.美国是自由市场经济国家,但是其政府并未将住房问题完全推向市场.罗斯福总统有一句名言：“一个居者有其屋的国家不可战胜.”小布什总统则提倡建设一个“所有者社会”,并将私人拥有住房视为“所有者社会”的重要基石.法国政府部长会议在2007年初通过“可抗辩居住权”法案,其中规定,从2008年12月1日起,无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者等五类住房困难户可向主管部门要求解决住房问题,如问题得不到解决,可向行政法院提起诉讼.［4］新加坡政府高度重视住房问题,表示：“我们的新社会,居者有其屋是关键.”新加坡政府于1963年启动了“居者有其屋”计划,该计划的突出特点就是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供廉价公共住房.

以上例子表明,许多资本主义市场经济国家都承认单靠市场解决不了低收入家庭住房问题,都采取了一定的政府干预措施.当然,由于住房问题的复杂性,这些国家取得的干预绩效不尽相同；从根本上讲,只要还存在着不平等的社会制度,就不可能彻底解决住房问题.正如恩格斯所云：“要消除这种住房短缺,只有一个方法：消灭统治阶级对劳动阶级的一切剥削和压迫.”［5］但是,它们所采取的措施毕竟反映了市场经济条件下住房问题的某些共性.由此可见,将住房问题“政治化”,在世界范围内具有一定的普遍性.

住房问题是我国当前最重要的民生问题之一,应该引起政治上的高度重视

中国人历来重视住房问题.孟子的“居者有其屋”,就反映了中国传统社会人民的生存梦想.但是,在旧中国,由于受到剥削制度的影响,加之天灾人祸,穷人流离失所的现象时有发生.于是,像杜甫这样的现实主义诗人不由发出慨叹：“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜.”20世纪初,中国革命先驱孙中山先生也把“居者有其屋”列入其建国方略,把中国人的住房权利提高到新的重要地位.而中国历来重视广大人民的根本利益,使人民有饭吃、有衣穿、有房住,是其最基本的奋斗目标.

改革开放以来特别是1998年以来,随着城镇住房制度改革不断深化,住房消费有效启动,房地产业总体上保持了快速健康发展的势头.城镇居民人均住房建筑面积,已由1998年的不到19平方米提高到现在的26平方米以上,城镇住宅成套率达到80%以上.［6］应该说,能取得如此成绩,确属不易；但在肯定成绩的同时我们也应注意到,在住房方面我国还存在不少困难,尤其是近几年住房市场化带来的问题逐步显现.

其一,住房价格偏高,房价收入比远超国际水平.近年来,由于受各种因素的综合影响,我国城市住房价格连年飞涨,上涨幅度之快、房价水平之高,远远超出民众购买能力.目前,国际上公认的“合理的住房价格”的“房价收入比”应为3～6倍,而我国的房价收入比早已大大超过了这一数字.2006年第三季度的统计分析显示,京沪穗深四地的“房价收入比”均达到10以上（分别为13.55、15.55、12.67、15.76）［7］,2007年以来有了更快的增长,远超纽约、巴黎、等国际大都市.其二,住房供应结构性矛盾突出,中低收入家庭住房困难.一些地方政府热衷于高价土地转让和表面红火的房地产经济,以此追求GDP增长和政绩,对中低收入家庭住房困难漠然视之.由于经济适用房、廉租房供应量严重不足,而申请者众多,不少地方采用摇号的方式解决问题；其结果是除少数喜极而泣的中号者以外,大多数申请者怅惘失落、继续苦盼.其三,在一些地方的房地产开发过程中,权力寻租、出租现象比较突出.一些地方官员为了私利,由人民的公仆蜕变为少数开发商的私仆,滥用行政权力,操纵土地转让价格,强制野蛮拆迁,严重损害了国家和人民利益.其四,住房法制建设滞后,房地产市场秩序比较混乱.我国住房法制建设相对滞后,一些方面的立法还刚刚起步,执法工作的力度又不够.对于房地产行政部门及其工作人员,法律约束偏软,违规审批、索贿受贿等违法违规行为时有发生；对于房地产开发企业,违法违规行为查处不力,操纵信息、哄抬房价、非法预售、合同欺诈、暗箱操作、偷税漏税现象普遍存在；对中介服务机构及其从业人员的行为,也缺乏有效的管理和监督.

从目前来看,上述问题虽然是局部性的,但影响面大,群众意见多,社会广泛关注；如果任其发展,有可能加剧各种社会矛盾,甚至演化成全局性问题.孙中山先生称“管理众人的事便是政治”；同志以“人民满不满意”、“人民答不答应”、“人民高不高兴”作为想问题、办事情的标准；同志要求我们党要始终代表最广大人民群众的根本利益；同志多次强调“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”.住房作为一个牵动全社会、引起广大群众关注的问题,绝不能仅仅从经济角度去认识,还应该从政治角度注意它给社会和谐带来的危害性,认清解决问题的紧迫性.

住房问题是考量我们党执政能力的大问题,必须从政治的高度加以解决

住房问题是世界各国政府关心的大问题,但要解决住房问题,也是一个世界性的大难题.当前,美国社会面临的次级房贷危机、韩国政府房地产政策失效及其应急调整、一些福利国家在此方面遇到的财政危机等,都深刻地表明解决住房问题并非易事.现在我国改革发展处在关键时期,要解决好这一问题,需要从政治的高度研究和处理一系列复杂的关系.

其一,当前人民群众日益增长的住房要求与日趋紧张的土地供应之间的关系.近年来,随着我国经济社会的发展、居民住房消费观念的转变、城市人口的不断增多,住房消费有效启动,人们的住房期望值也随之不断提高.但与此同时,城市有限的土地资源被不断消耗,土地供应日趋紧张.在此情况之下,如何合理规划住房用地,科学引导住房消费,并尽量满足人民群众的住房要求?

其二,政府与地方政府的关系.多年来,政府与地方政府之间对来自不动产的收入一直在不规范的形式下博弈.有关调研表明,虽然曾退让到只要土地批租收入的5%,但是实际得到的连3%都不到,绝大部分土地收入掌握在地方政府手里.［8］这笔收入一方面的确可以起到支持地方经济社会发展的作用,另一方面也助长了地方政府对经济利益的片面追求,影响了房地产调控政策的实效.在此情况下,如何正确处理和地方的关系,合理划分管理的权限和职责,既维护好的统一领导、又发挥好地方的积极性?

其三,政府干预与市场调节的关系.许多市场经济国家包括西方资本主义市场经济国家,大多通过市场手段和政府保障两种途径来解决住房问题.我国的市场经济是社会主义市场经济,在解决住房问题上,政府无疑应承担更大的社会职责.当前,不同的社会阶层在政府干预的方式与程度等问题上,各自提出自己的利益诉求.在此情况下,如何按照社会主义市场经济的内在要求和运行特点,充分发挥社会主义制度的优越性和市场机制的作用,合理划分政府干预与市场调节的边界?

其四,房地产经济当前发展与可持续发展的关系.房地产经济的可持续发展受到土地资源、社会发展、群众购买力等因素的制约.而今天不少地方的房地产出现了开发过度、畸形发展的现象,在一定程度上产生了房地产经济泡沫.在此情况之下,如何引导广大干部树立正确的政绩观,增强房地产风险意识,处理好当前发展与可持续发展的关系?

其五,房地产经济发展与群众住房条件改善的关系.一般而论,房地产经济发展无疑为群众住房条件的改善提供了物质条件.但是,房地产经济发展也引起了利益格局的变化,出现了不同社会阶层受益差距过大的现象,一些地方甚至出现了少数人发财、多数人受累乃至受害的现象,落入“李嘉图陷阱”①.在此情况之下,如何避免或跳出“李嘉图陷阱”,使房地产经济的发展成果惠及广大群众,实现房地产经济发展与群众住房条件改善的和谐统一?

其六,住房制度改革的国际借鉴与中国特色的关系.西方市场经济发达国家在住房制度改革方面提出了许多政策、法律规范,其积极成果对于我国无疑具有借鉴作用.但是,由于中国与西方在历史与现实、制度与文化、传统与风俗等方面的差异,西方的经验并不能完全适合中国.在此情况下,如何做到既积极借鉴国际经验,又充分考虑到中国国情,从而形成具有中国特色的住房模式?

能否处理好这一系列关系和问题,不仅直接关系到房地产市场的健康持续发展,也关系到社会的稳定与和谐,关系到我们党执政的群众基础,是对我们党在新时期执政能力的一大考验.这要求我们党必须从政治的高度加以认真对待,及时提出和运用正确的住房政策,领导制定和实施相关法律,从而化解各种矛盾与冲突.

注释：

①“李嘉图陷阱”是指,李嘉图认为,资本主义是最有利于生产力发展和社会发展的一种生产方式,但它却是和构成整个这一发展基础的工人群众的利益相矛盾并以牺牲后者的利益为代价的.