工商垂直管理十年记

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“条”与“块”,作为垂直管理两端的“利益攸关者”,应设身处地进行换位思考和换位体验,以法治化为取向,以公开化为保障,将二元管理体制统一于公共服务.

1999年1月1日,省以下垂直管理――一个新的词组、更是一种全新的行政管理体制,正式登台亮相.工商行政管理系统作为首批“试水者”之一,省以下机关的人财物管理,实现了从地方政府的“块块管”到上级主管机关“条条管”的转换.

这一天,或许对于中国行政管理体制来说,也具有不同往常的“分水岭”意义,因为：在此之前,海关、商检、国税、烟草专卖、金融等系统,实行的都是垂直管理体制；在此之后,质检、药监、国土等系统,实行的都是省以下垂直管理体制.

10年前,省以下垂直管理在争议中启动运转；10年中,其在“条”与“块”的摩擦中走着磨合之路；10年后,当更加理性地前行.

中国式的治理取向

从20世纪80年代中期开始,伴随着经济体制改革的快速推进,政府首先通过向地方大幅度下放经济管理权限的方式,来昭示集权式管理体制的松动,地方政府逐步拥有了更多的与经济发展需要相匹配的管理权限.正是基于对“放权搞活”、“放权让利”趋势的认识和把握,当改革开放20年之际的1998年底,政府推出“省以下垂直管理体制”来上收机构管理权时,立即招致了各方的不解和对缘由的追问.

当初,最堂皇的理由见于文本的公开表述,即：实行省以下工商行政管理机关垂直管理,对于建立健全与社会主义市场经济相适应的工商行政管理体制,进一步加强市场监管和行政执法,维护良好的市场秩序,促进国民经济健康发展,具有十分重要的意义.

但同时,在民间有一则流传的“传闻”：即当时的国家工商行政管理局,曾在全国范围内作过一次非正式调查统计,发现因“严格执法”而遭“调整”的地方工商局长中,没有省级局长；有地市级局长、但不多；而县、区级局长,则相对较多.而这是否就是选择“省以下垂直管理”体制的“隐情”呢

我们不必对表述作反向思考,也无需对“传闻”加以求证.因为中国有几千年集权管理的传统,加上与计划经济体制相吻合的行政管理惯性的延续,因而在建立与市场经济体制相适应的行政管理体制的过程中,面临着极其纷繁复杂的矛盾和问题,需要在实践中探索适合自身国情的国家治理之路：

一方面,是编译局俞可平副局长所认为的,即政府通过既定的以“条”为主的垂直管理和以“块”为主的横向管理,来实现对国家的有效治理,这也是明显区别于西方国家治理模式的中国式的治理格局之一.

另一方面,是根据实际的动态和应急、应时之需,对行政管理体制作出的相应调整,主要体现在行政管理的具体选择上,比如对问题多、事故多、矛盾多、社会反响多的部门(系统)的“加强管理”上,就更能体会到具有明显的中国式的治理取向：一曰升格,飞机事故多了、央税收秩序乱了、环境质量差了等则在中政府的层面上,把相应的管理机构进行行政级别上的升格,向全社会释放“重视”和“加强”之意；二曰垂直管理,市场管理失范了、土地审批无序了、商品质量问题突出了等则把相应系统的管理体制改为垂直管理,其间更多透露出的是政府对地方政府管理取向上的“信任危机”.

选择的困境

从理论上讲,工商行政管理机关从以“块”为主转换到了以“条”为主的垂直管理体制,有利于破除与建立统一开放大市场相悖的地方保护主义,有利于摆脱对严格执法的行政干预.但在工作实务中,由于职能展开、履职评价、工作支撑等都离不开地方的支持,为了避免因管理体制变化而徒增的一点“别扭”,工作部门往往更加主动开展工作,更加审慎地处理与地方政府的关系；对省以下垂管部门来说,他们都“心知肚明”：虽然实现了管理体制的转换,但地方政府说话行事是“强势依旧”、“分量不减”.

因此,在谈到关于垂直管理10年的感受时,一位业内人士“实话实说”：垂直管理后,面临的是“块上之事不见减少,条上之事明显增加”的现实,但我们不怕事多,也不怕做事,怕的是“条”、“块”事多了以后发生矛盾或不一致时的尴尬,或因找不到“平衡点”、“结合点”而成为“风箱里的老鼠――两头受气”,陷入“选择的困境”之中.

其一,“上车”与“买票”之孰先孰后所谓“上车”与“买票”,是市场主体准入中对“入市”与“规范”的形象比喻,就如环保工作中之“发展”与“治理”的关系.地方政府往往从“放水养鱼”的角度,强调降低门槛,让更多的市场主体能快速、便捷地“入市”经营,即使有疏漏可留待后补(规范),这与工商部门进行市场准入的依法审核冲突,形成“上车”与“买票”的先后之争,这种情况在地方政府招商引资项目上体现的尤其明显.

考察所有经营性的交通工具,一般都是秩序化的“先买票后上车”,只有城市公交车是“先上车后买票”,但相应的乘车(车上、车下)秩序的维护难度较大；另外,长途客车的中途带客是“先上车后买票”,但增加了不确定的因素,如超载、侵犯他人权利、收钱不给票以及其它的不可控情况.显然,在不影响运力和效率的情况下,“先买票后上车”的规范性、安全性程度更高.同理,如果“入市”的市场主体是规范的、健康的、诚信的,社会就不必支付“矫正”成本,其带来的其它后续社会管理成本也能相应降低.

其二,管理与服务之孰主孰从管理为主,还是服务为主；寓管理于服务之中,还是寓服务于管理之中；是管理与服务并重,还是服务与管理并重等如何处理管理与服务的关系,对具有行政执法职能的垂直部门来讲,既是一个“泛命题”,也是一个“伪命题”,更是一个非常棘手的现实问题.地方政府和条线部门都要求妥善处理好两者关系,但在取向上是相悖的(在个案上会有一致之处).工商行政管理机关作为承担市场监管和行政执法的职能部门,通过加强管理来维护市场经济秩序、当好“经济卫士”是职责所在,也是区别于其他部门的职能差异所在.但是,为了规避地方和条线对管理与服务关系的不同取向,就把承担的职能人为地划分成管理职能和服务职能,并在实践中采取了“实用主义”的态度进行“取舍”和“应用”,即向条线汇报工作,突出管理取向,淡化服务；向地方报告工作,突出服务取向,淡化管理.而个中“不得已而为之”的苦衷只有当事人“心中有数”.

国家行政学院公共管理教研部主任薄贵利教授,在谈到“管理与服务”的关系时认为：管理与服务是两个不同的概念,有不同的工作要求,两者不能取代,也不能兼容,但在具体的操作实践中可以与“公共性”挂钩,统一于服务型政府建设之中,即公共管理是过程,公共服务是结果,公共管理是手段,公共服务是目的.这或许对我们正确处理管理与服务的关系、正确履行管理与服务的职能会有一点启示.

其三,专业评价与社会评价之孰优孰次对任何一个政府工作部门来说,都会有专业评价和社会评价,这是常理.对工商部门工作进行客观评价,从专业角度看,应当依照其承担的职能,看是否依法、规范履行了职能.而社会评价,由于评议主体构成的复杂性、评议人员素质的差异性、对评议对象了解程度的不确定性等因素的存在,评议结果往往会出现偏差.

由于专业评价技术性强、专业化程度高的局限性,其更多适用于业内,但免不了还有“黄婆卖瓜”之嫌；而社会评价由于其公众性、广泛性的特征,属于“人民的评价”,因而其结果更为社会所看重,更具有社会影响力.于是,往往会出现专业评价与社会评价的“两律背反”：专业评价好的,社会评价不一定好；反之亦然.由于通过社会评议能将一些协调性的问题归结为体制性的因素,因此,垂管部门通过所谓的“价值权衡”后,往往在遇有社会评议时会放弃专业的要求,更多地迎合社会评价的需要,其后果是造成职能行使的趋同化,如不管部门职能配置的差异,大家都一味“强调服务、突出服务”,甚至是“只有服务”,定位及履职出现不应有的偏差.法治化与公开化

在中国,无论是选择“条管”还是“块管”,或是相互间要进行转换,只要高层管理者作出决策,虽然会存在异议、甚至质疑,但服从仍会是最终的共识和选择.

但是,在具体的实践中,并不排除“条”与“块”源自自身利益(责任)的诉求,“阜阳劣质奶粉事件”后,国务院作出了加强食品安全监管的规定,明确地方政府负总责,农林、质检、工商、卫生、药监等部门实行环节管理,各负其责.当时就有地方政府认为,涉及到的五个管理部门,三个是垂直管理的,地方政府缺少负责的调控手段.

地方政府这种潜在的人权、事权与责任相一致的诉求,有其合理性,但不可否认,同时也反映了当前干部管理制度中存在的一个突出弊端――“官帽定律”：即“谁”给“官帽”就听“谁”的话,按“谁”的要求办事,就会有一个符合“谁”的愿望和利益的结果.从本质上反映出对“权力崇拜”的认知.

而“官帽定律”的“存活”,又折射出管理上存在的突出弊端――“管理失范”：即管理缺少制度化的规范,可以随心所欲；或虽有规范,但执行无规范,可以因为管理体制的变化、人事关系的变化而变化,甚至可以导致最终结果是颠覆性的.

“官帽定律”与&

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一是法治化取向.无论是决策者,还是执行者,做工作、抓管理,最为基础的是要有符合法治化取向的制度规范,其境界是：统一而公平,即不因管理体制的变化而不同,不因执行者的变化而不同,不因地域的不同而有差异,不因对象的不同而存有差异.从法律制度到法律治理,从重结果到重过程,从关注执法者自身的感受,到尊重相对人的人格权利,这不但是权力和利益到责任的转换,更是法治化进程的提升.因此,不论“条”与“块”之间的管理体制如何变化,让法治化成为工作的“平衡点”、“结合点”.要把部门的工作职能、工作要求、工作程序等上升到法律、法规的层面,使依法操作成为稳定的“常态”,进而在法治化推进的过程中,让全社会确立规则意识,尊重规则,服从规则下产生的结果.

二是公开化保障.法治化取向需要公开化来保障,公开化有利于提升法治化.比如将工商行政管理机关主要涉及的市场准入条件、行政处罚规范、行政性收费依据等,通过政务公开、“阳光操作”来向全社会进行公开化,一方面让人民群众一目了然,方便办事；另一方面也是创造条件让人民群众进行监督,因为只有公众的参与、公众的监督,才能有效地促进工作、规范、法律制度的落实.而让人民群众对“为民办事”部门的监督,本身就是落实人民群众权利的题中应有之义,就此意义上说,这恐怕也可以成为当前人民群众监督政府的基本政治诉求的一个切入点.

垂直管理,尽管有争议、有存疑,但作为中国特色的行政管理体制之一,肯定仍将在不断完善的实践中前行.“条”与“块”,作为垂直管理两端的“利益攸关者”,彼此之间要充分领悟对垂直管理的认知,“设身处地”地进行换位思考和换位体验,以法治化为取向,以公开化为保障,将二元管理体制统一于科学发展的一元之中,从“非此即彼”的对立走向“亦此亦彼”的融合,获得互利共赢的圆满结局.