对美国公共管理学的与借鉴

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【摘 要】美国是众多的公共管理理论的发源地,但其公共管理学仍存在诸多问题.美国的公共管理学者的学术水准,对重大问题的研究程度以及对政府改革的影响并非如想象中那样理想.鉴于此,我国公共管理学不应盲目“拿来”,而是要确立学科的问题意识,培育规范性理论体系,培养理论和实践能够相互转化的研究能力.

【关 键 词】公共管理学美国问题借鉴

任何理论的出现都是由其独特的历史渊源和现实的社会条件共同作用而成的.历史渊源能够表明一种理论产生、发展、演进的轨迹,现实的社会条件则是推进原有的理论在不断变化的新环境中发展、创新的基础.理论的演进伴随着的是人们对客观世界的认识的变化,人们对于现实世界的认识的深化不断转化成形形色色的理论,充实着现行理论的体系.当代公共管理学的发展和演进也必然遵循着科学发展的客观规律.以下即对公共管理学的理论起源及现状做一个系统的回顾和描述,从中探寻美国公共管理学发展过程中的得失,并将其与中国的公共管理学的发展进行对比,力求为我国公共管理事业的发展提供切实可行的经验和理论指导,从而真正使理论与实践达到有效结合.

美国公共管理学的理论起源及现状

从标准学术意义上来说,公共管理学是在20世纪70年代以后才真正作为一门完全独立的科学研究领域建立和发展起来的,它的理论渊源来源于公共行政学.回顾公共行政学发展演进的历史,其理论源头可以追溯至20世纪初期形成的传统的公共行政学和20世纪60年代起开始流行的新公共行政学.发展至20世纪70年代末,公共管理学在公共政策和工商管理两个学科的强烈影响下,终于形成自己的体系.如今的公共管理学已成为一个包括经济学、政治学、管理学、社会学等众多学科理论体系和研究方法的交叉整合型的学科体系.

学术界一般认为,美国学者伍德罗威尔逊（WoodrowWilson）在1887年发表的《行政学研究》一书,主张政治与行政分离、建立一门独立的行政学科,是公共行政的奠基之作.随后,经过较长时间的发展,一系列的理论随着时间的延续相继诞生.20世纪60年代的布凯南的“政府失败说”,以其实用性和创建性逐渐为人们所接受.他们认为,政府官员们追求私利是导致政府管理无效性的必然的结果,因此必须对整个政府的管理体制重新进行设计,否则就不会出现行政改革家们所追求的行政行为的高效率.伴随着西方经济危机的加深,传统的官僚制政府体制的危机也随之凸显,发达国家政府又掀起新一轮行政改革的热潮,奥斯本的企业家政府理论于是顺应时代的潮流而诞生.奥斯本认为,官僚制的政府组织形式之所以在很长一段时间内经久不衰的原因是因为它适应了当时社会的需要,而今天的社会环境与官僚组织产生的环境大不相同,经济全球化和信息技术的迅猛发展使得人们更加追求效率,因此,用企业家精神来重塑政府是相当必要的.随着时间的演进,先前的理论在风靡世界的同时也遭受到了许多批评,在这些批评之中能够直接针对新公共管理理论尤其是企业家政府理论的一套具有替代性的新理论被提出来,即登哈特的新公共服务理论,其主要观点是建立一些具有完整的整合力的公共机构,坚持管理的自由化和管理的市场化理念,关注公共行政在以公民为中心的治理系统中扮演的角色.

在20世纪80年代后期,美国国内出现了新公共管理运动,以解决政府和其他公共部门对于公共事务的管理为核心目标.通过对各个学科相关知识的融合,重新创建一个公共管理的新知识框架,从而适应当代公共管理发展的迫切需要.公共管理学以公共管理问题为核心,融合来自于各个学科的知识,突破了先前的公共行政学的学科限制.它研究的核心议题是“提供公共服务时,除了拓宽和完善官僚机构之外,其他机构也可以提供所有这些职能”,并围绕该核心展开对公共机构与公共部门经济效益之间关系的研究.公共管理学研究的问题远远包括以往的公共行政学涉及的主题,如公共服务供给、制度选择、政府腐败等.总之,一系列与公共管理相关的理论的提出,共同拓宽了公共政策研究的主题和范围,形成了广泛综合的知识结构框架以及新的公共管理方式.

美国公共管理学存在的问题

公共管理学的可信性.随着上述众多的公共管理理论学说在美国的诞生及发展,公共管理的研究领域大大扩展,所吸收以及包含的知识框架也越来越多.然而,美国的公共管理学仍然存在众多问题.早在上世纪80年代初,学者VanRiper就已经提出警告：学者要认真了解公共管理学的历史,否则便会误解学科的基本理论和传统.然而,直到2001年,芝加哥大学的林恩教授（LaurenceE.LynnJr）才开始关注到该问题.林恩在2001年发现,许多著名的学者连学科发展的真实情况都不能掌握,因此他们所建立的理论的可靠性以及所提供的建议的可能性都存在众多疑问.例如,威尔逊在1887年提出“政治与行政二分法”之后,并无意推广这个并不恰当的主张,这个事实就被当时的众多学者所忽略.

重要问题研究的肤浅.即使众多的公共管理理论发源于美国,事实上,美国的公共管理学者的学术水准以及对政府改革的影响并非如外人想象中那样理想.许多美国学者也没能运用历史唯物主义的方法分析在某一时刻的公共管理现象,而是只对其作镜花水月式的简单描述,没有深入分析可以随环境、价值以及权力的转变而改变的公共管理的本质.例如,美国在20世纪二三十年代出现的严重经济危机,直接致使美国政府权力极度扩张,公共管理部门膨胀,对大企业监管加强,继而导致美国大政府的出现,这种情况的出现表明美国的公共管理学者们在针对具体的背景和社会环境下并没有把握住公共管理的实质,与此同时,在关键时刻也缺乏先见之明,没能够深入研究公共政策在运行之初可能带来的后果.

美国公共管理学对我国的启示

鉴于以上对于美国的公共管理学的现状以及问题的描述,我们有理由相信,美国公共管理学在为该学科作出巨大贡献的同时,也存在着某些重大的问题.因此,认清美国公共管理学的现状,了解美国与中国在公共管理之间的差距和差异,对于我们更好地学习和掌握公共管理学的理论具有十分重要的现实意义.任晓林教授曾撰文指出：“中国公共管理相关理论的发展走的是一条借鉴、学习、吸收与创新的道路,包括对西方公共管理理论的借鉴.”以下即为笔者总结出的几点启示.

确立公共管理学特有的问题意识.公共管理理论最根本的出发点就是解决政府问题.根据公共管理学作为一门学科的定义,公共管理理论就是为解决国家、政府、社会公共事务而存在的.因此,公共管理学作为一门实践性极强的应用学科,其根本目的就是改变我国公共管理的现状.中国有自己独特的国情,因此,目前的公共管理系统应当根据我国的政治现实,适当而积极地促进政府职能的转变,改进行政管理方式,完善深入了解民情、充分反映民意的决策机制以及促进决策科学化、化,为我国的社会主义建设事业提供重要的理论支撑和实践指导功能.我国公共管理理论成熟的标志就是首先能够准确分析并有效解决中国在公共领域存在的问题,即解决政府管理中存在的内部问题以及与政府自身相关的外部问题.因此,中国的公共管理必须从实证分析入手,注重对经典案例的分析以及组建包含典型案例的案例库,在此基础上建立理论模型和数据模型,并以此为重心来展开相关的理论研究.

确立中国公共管理学的规范性理论体系.根据中国国情,发现特有的问题之后,必须确立针对此类典型问题的理论体系.只有如此,我们才能在巨变的环境中保证能够应对随时出现的危机或者严峻的挑战.要想建立中国公共管理学的规范性理论体系,首先必须批判地吸收外国的各种前沿理论、方法论及各种创新型管理模式,并将其有效地运用到实践中来,接受我国特有问题的检验.其次,要客观地分析我国公共管理学科的管理模式和管理方法,力求各种模式能够跨学科、跨专业、跨功能,从而建立公共管理学的专有理论和方法.要具体而全面地分析全球以及我国的政治、经济、社会的变化情况,随时准备应对各种可能出现的挑战.只有将实证研究和有限的理论选择有效地结合起来,才能真正建立本土化思维下的中国公共管理理论体系.

培养理论和实践能够相互转化的研究能力.公共管理学作为一门具备应用性和操作性的科学,无论是从公共管理学的产生、内容,还是公共管理学所要达到的目的层面来说,都是为政府的改革提供理论依据.因为公共管理学诞生的目的本来就是为政府的改革提供各种理论指导.因此,在改革进入新时期的今天,中国改革的重点已由经济体制改革逐渐转向政治体制改革,改革的实践需要理论的支撑.实践证明,如果不重视理论的准备,改革就很可能付出极大的代价.中国的政治体制改革,将会面临前所未见的困难,当前的一些最基本的原理并不能完全应对中国改革的现实问题.任何一个国家的公共管理模式都是由其国家的经济发展阶段和特定历史条件所决定的,只有坚持“实事求是”的精神,针对中国改革的现实问题进行深入分析,将理论研究与中国的改革实践紧密地结合起来,才能真正发挥公共管理学这门学科的作用,为政府及社会的进步作出应有的贡献.（作者单位：西南大学）