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摘 要：近年幼儿“入园难,入园贵”已经成为焦点和热点话题,由于学前教育的外部性明显,有很强的社会效应,人们对学前教育义务化的呼声很高,因此有必要就学前教育做出一些思考,本文就是以成都市学前教育为例对学前教育进行的探索.
关 键 词：学前教育入园难公共政策
一、成都市幼儿教育的现状
近年来,幼儿“入园难,入园贵”已经成为社会关注的焦点和热点问题,在全国已经不是一个城市出现这样的问题,像北京、天津、广州、南京、成都等城市“入托难,难于上大学”已经是现在幼儿教育的现实写照,形象的道出现在学前教育的弊端.很多家长都抱着“不能让孩子输在起跑线上”的态度,对孩子“入托”十分谨慎.
但是现实却是许多家长抱着钱却难以将孩子送入园,有的地方家长为幼儿在幼儿园报名就需要排两年的队,有的家长临时被短信告知幼儿学费今年1800元明年就变成4800元.
据调查成都市有各级各类幼儿园1799所,其中民办幼儿园1333所,公办幼儿园466所.全市在园婴幼儿316369人,3―5岁的幼儿入园率为93%.这个数据表面上看起来成都市的幼儿园能够满足要求,但是由于公办幼儿园收费低、师资力量强、教学设施齐全、管理规范,很多家长想让孩子进去,公办幼儿园数量很有限,只占总数的26%,而且招收的大部分都是机关子女,如果没有关系和渠道根本就进不去,即便进去了也面临着几千到上万的赞助费,让很多家长不得不选择民办幼儿园,但就算是民办的幼儿园门槛也很高,学费还很贵,还经常需要收其他的各项费用.当然还有城乡学前教育的巨大差异,不管是幼儿园的数量还是质量,城市都比农村好很多,在此就不做赘述,本文对学前教育城乡差距就不做分析.
孩子的“入学难”的问题已经成为家长心中的一大忧患,许多夫妇因为承受不住高昂的学费,甚至不敢轻易要孩子.
二、幼儿教育的性质
众所周知,幼儿教育是教育的起点,关系到公民的素质,也关系到祖国的未来,具有很强的社会效应.丁兴富2001年核算了1952―1978年和1978―1997年中国教育的经济效益,认为教育水平提高对国民经济增长的贡献度分别是41%和47%①.幼儿教育虽然不是经典意义上的公共产品,因为学校只需要一道校门就可以轻而易举的做到排他,并且可以明确地找到消费个体,也能够对消费主体进行收费,因此幼儿教育具有排他性.而且对于学校而言,多收学生需要更多的桌椅,更多的师资,边际成本也不为零,满足竞争性,因此幼儿教育不具备经典意义上的公共产品的特征,但是由于它具有强烈的外部性,从公民权利的价值观和政治伦理考虑,通过公共选择程序决定如果同意由政府提供,那么即使它不具备经典公共产品的特征也应该由政府提供.
而现阶段,人们对于幼儿教育呼声最高的是“学前教育公益化”,也就是把学前教育纳入到义务教育的范畴.早就有人大代表提出将学前教育纳入义务教育,而且根据中国青年报社会调查中心对全国31省（区、市）10400人进行的一项调查显示：近九成公众赞成把学前教育纳入义务教育.这项调查已经很明确的反应出了公众对幼儿教育政策的偏好.
三、世界各国幼儿教育情况
世界上很多国家已经实行了幼儿义务教育,如英国幼儿在三岁以上就可以享受免费上幼儿园的权利,每天两小时,每周五天,但是三岁以内的上幼儿园费用很高.在法国学前教育是初等教育的一部分,学前教育虽不是强迫的,但是所有2―7岁的孩子都可以免费入学,虽然处于家长对孩子安全的考虑,法国国内各地的幼儿入学率水平参差不齐,但是至少能够保证想入学的幼儿能够得到满足.朝鲜都在宪法中规定国家对全体儿童实行一年的义务教育,时间虽然有些短,但是我们可以看到随着国家经济的发展,将幼儿教育纳入义务教育是世界各国的一个必然趋势.
不论是分析幼儿教育的性质,还是借鉴国际经验,都表明幼儿教育应该纳入义务教育的范畴,应该由政府主要提供,可是为何我国没有这样做呢?先分析一下我国幼儿“入园难”的原因是什么.
四、幼儿“入园难”的原因
1、优质的学前教育资源不足,公办幼儿园数量有限.就成都市而言有各级各类幼儿园1799所,其中民办幼儿园1333所,公办幼儿园466所.全市在园婴幼儿316369人,3―5岁的幼儿入园率为93%.其实幼儿园的总数是基本上能够满足需求的,但是由于公办幼儿园具有师资力量雄厚、管理规范、设施齐全、收费较低等的条件,许多家长都想让孩子进公办幼儿园,而公办幼儿园数量有限,并且招收的大多数是机关子女,所以其他的幼儿很难进入.
很大程度上,幼儿“入园难”反应的是入公办幼儿园难,而公办幼儿园之所以没有扩大规模又是因为它本身的“吸金”能力不强,按目前市物价局公布的托幼收费标准,实验示范类全日制公办幼儿园保育费、管理费、杂费和费等不得超过237元,加上餐饮等费用,总费也不得超过四五百元,加上幼儿园的后期投入很大,需要买一些新的玩具支持幼儿园的运作,即使财政部门给予补贴,公办幼儿园支持现在的规模已经很困难,更不会扩大规模,从而造成公办幼儿园如此抢手的局面.
2、民办幼儿园贵.民办幼儿园是以盈利为目的的,幼儿园的建设需要大笔的资金,比如成都收费较高的民办幼儿园金苹果和橄榄树等,年花费均超过5万元,不容易入园且不说,即使入园还要收很大一部分捐资助学费.比如武侯区一家民办幼儿园建园费、学杂费也年年看涨：去年建园费为3500元,现在已达5500元,伙食费每月得缴700多元,兴趣班、英语和美术课等加起来费用近千元.
其次,幼师资源缺乏,也为民办幼儿园的经营带来了很大的困扰,加上公办幼儿园中幼师的工作中有40%由政府负担,而民办幼儿园中幼师的工资都由自己负担,增加了民办幼儿园的办学成本.民办幼儿园的目的就是盈利,也促使民办幼儿园不断涨价,让幼儿入民办幼儿园贵.
3、政府对学前教育的认识模糊、重视不够、投入不足.这也是目前幼儿“入园难”的根本原因,正是因为政府对学前教育投入不足,造成现在公办幼儿园数量少,而民办幼儿园趁虚而入的情况.政府对学前教育的认识不够清晰,学前教育是一个人教育的起点,有利于提高公民的素质,有利于构建和谐社会,也有利于实现教育公平,而且学前教育虽然不具有经典公共产品的特征,但是有明显的外部性,出于公民价值观和政治伦理考虑,应该主要由政府提供,但是现阶段我国实行的是九年义务教育,而对于学前教育按照国家有关文件的规定,是“以公办为示范,以社会力量办学为主体”的办学思路,这样的文件表示出对学前教育的重视是不够的,让很多政府对学前教育的态度是投入可以不投入也可以确实也让我们现在面临了一个公办幼儿园少,民办幼儿园多的现状.
虽然出现幼儿“入学难”的现象也有去年“金猪宝宝”“奥运宝宝”集中入园的原因,但是政府对学前教育投入不足应该是主要原因.有数据显示,长期以来,我国政府对学前教育的投入大概只占到教育经费的1.3%,但国际平均水平是3.8%,高的国家大概占到7%到11%.但这1.3%还主要投到了公办幼儿园,包括政府机关办园和教育部门办园等.
如成都市2009年财政安排用于教育方面支出314184万元,但是其中的明细支出中找不到学前教育支出的数据,由此可见成都市在学前教育这部分的投入是非常少的,而且在网上也基本找不到其他各地政府学前教育投入的数据.这些都表明政府对学前教育的重视不够、投入不足,这也是造成现在幼儿“入园难”的根本原因.
五、幼儿教育之我见
针对幼儿“入园难”的情况也有很多人提出建议,有的说需要加强幼师队伍建设,有的说应组织示范园评审,有的说应该加强政府对民办幼儿园的监督以促进其健康、可持续发展,有的说要加强学前教育法制建设,但是呼声最高的就是将学前教育纳入义务教育.
目前关于学前教育是否纳入义务教育的政策性问题还在议论之中,但是在2010年11月3日召开的国务院常务会议上确定了扩大学前教育资源的措施：大力发展公办幼儿园,支持街道、农村集体和有条件的行政事业单位、企业办幼儿园.鼓励社会力量办园,引导和支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠性服务.许多人大代表也表示希望将学前教育纳入义务教育,大力推行幼儿教育标准化、均衡化,人民对于幼儿教育义务化的呼声不断.对此我有几点看法:
1、幼儿教育义务化要综合考虑中国教育支出结构问题.种种迹象都表明了公民对于幼儿教育的偏好是希望政府加大幼儿教育的投资,但是这绝对不是一朝一夕的事,必须权衡政府的财力问题,考虑资金的来源问题,资金的使用和监督问题等等.幼儿教育问题和中国教育支出的结构关系十分紧密,而中国目前教育支出就远远达不到国际平均水平,教育支出占财政支出的比例在1992―2007年间一直处在13%―16%,教育支出占GDP的比例1992―2005年一直不到3%,直到2006年达到3.01%,2007年达到3.32%,虽然看到教育支出的增长,但是世界上所有国家教育公共支出占GDP的比重平均为4.5%,我国教育支出是远远不够的.另外,教育支出结构上还存在问题,按照国际通行的标准,人均GDP在600―2000美元的发展中国家,初、中、高教育支出的比例为40.5:29:17.9,而我国2002年教育的比例为33:38.3:25.4②,相比之下,我国的初等教育支出比例明显偏低,而高等教育的支出明显偏高.教育支持结构的不合理也导致了幼儿教育支出少之又少的局面,因此幼儿教育问题不是一个简单的问题,它只是中国教育支出不足以及结构不合理的一个产物,在解决过程中很可能出现牵一发而动全身的现象,因此要解决幼儿教育问题还应该从中国教育支出结构方面着手,统筹兼顾.
2、要明确政策目的,兼顾各方主体的利益.一项公共政策的制定一定是为了解决一个社会问题,一定要
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有明确目的.就如幼儿教育义务化这个公共政策想到达到学前教育均衡化、标准化、规范化,让幼儿能够就近入学的目的,政府应该对学前教育投入多少,投入到哪些方面,公办幼儿园的建设,幼师的培训还是幼师的工资?与此同时民办幼儿园面临这样的挑战,还需要政府给予支持和帮助,不能让他们走投无路,这些都是需要进一步考量的事.3、公共政策的制定到落实必然有一个考察和改进的过程.正是因为一项公共政策的出台牵涉到的利益主体很多,有时候政策出来的效果并不是之前预期的,而且不能保证政策在落实中不会被扭曲,所以公共政策的制定总是需要政府机构结合专家学者的意见,充分考虑到各方利益,权衡再三,先在一些地区试点,一方面可以考察政策的效果如何,另一方面可以发现政策中的不足之处,进行改进,然后再将政策进行推广,这样是比较稳妥的做法.但是通常经过这样一个程序需要很长一段时间,等到政策出台的那一天现状可能已经发生改变了,政策也许就会相对滞后了.
就幼儿教育义务化而言,近几年会有地方率先进行试点,此政策的推行也还需要相当的时间,有专家估计至少需要五年时间,那么我们现在要做的就是对政策进行再三的斟酌,在试点中不断改进,继续关注这种公共政策的制定,关注我们身边已有公共政策的执行,也关注公共的利益.