诡异的环评

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中国的环评体制存在着“先上车,后买票”和弄虚作假的现象,再加上环评信息的不公开和环评法的缺陷,使得环境治理屡陷僵局.

望京小区,世安家园、银领国际、季景沁园三个小区的中间,将建一个220千伏输变电工程.上万居民担心该变电站高压线电磁辐射对人体产生伤害,随即有上千居民代表向北京市政府相关部门反映情况.

1月7日,环保、规划、供电和信访部门代表与居民代表座谈,激烈争论后未有结果.1月22日,居民代表与变电站工地工人冲突后,前往北四环用人墙封堵外环主路,20余位居民被警方拘留.

2月15日,望京街道办事处信访负责人到小区听取居民意见.居民提出召开听证会,要求变电站易址.随后不久,中国政法大学污染受害者法律援助中心即介入了法律援助.

事情虽然取得了阶段性的进展,但到目前为止,“问题仍未得到根本性解决.”小区一居民告诉记者.

望京变电站的环评迷局

中国政法大学环境资源研究和服务中心副主任许可祝告诉记者,望京变电站的问题主要来源于北京市电力公司编制的环评报告表.“主导望京变电站建设的北京市电力公司所提供的只是一个简单的环评报告表,而不是详细的环评报告书,而按照法律规定,凡属位于敏感区域内的工程项目,必须编制详细的环评报告书.”

当居民要求查看环评报告表时,北京市环保部门却表示：“环评文件归电力公司拥有,不属于环保部门向社会公开的内容.”

而北京市环保局针对居民的质问所作出的事项答复意见书也存在明显的谬误：“鉴于该项目工频电、磁场值远低于国家环境保护标准,且与周围住宅等环境敏感建筑的距离较远,符合环保要求.根据有关规定,不属于存在重大环境影响的项目,也不属于依照《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条必须进行公众参与以及召开听证会的情形.”这牵涉到一个根本性的问题：“环评报告书与环评报告表的根本区别.环评报告表没有公众参与意见,而环评报告书则必须要有公众参与意见.”许可祝说.

有环保专家质疑,北京市电力公司所编制的望京变电站环评报告表上根本没有提到检测距离多少,当时是何种环境下检测的,而且电场强度、磁场强度与变压器的实际运行负荷有很大关系,其检测数据根本不能作为望京220KV变电站的环评依据.

另外,据了解,该环评报告表还将变电站区域内的幼儿园和文物古庙忽略掉了.按照《环评法》规定：幼儿园之类的学校属于社会关注区域和敏感区域,根据有关法律条文,凡属在社会关注区域和敏感区域内修建对居民有环境影响的工程,均属违法.而这座文物古庙属于区级文物保护单位,按照《文物保护法》相关规定,任何建筑物都不能以损坏文物古建为前提.

国家环保总局环境影响评价中心一位负责人在接受记者采访时表示,环境评价是预防新的污染产生的一种评价机制,如果做好了环评,则既可杜绝环境纠纷的产生,而且也会当成实质意义上的制度去执行.但是如果环评制度没有很好地履行,则环评本身即可能诱发腐败.

许可祝说,对环评报告表弄虚作假,本质就是一种“先上车,后买票”,等企业开工后有关部门查到了,再象征性地补办一下环评手续,而且补办的环评本身也是不符合客观现实的.

国家环保部环评司司长祝兴祥也证实,在环境影响评价的审批中,许多地方都存在“先上车,后补票”的违法现象,甚至不符合产业政策、选址明显不合理的项目也通过审批.

“对于很多污染企业来说,不是补办不补办的问题,而是根本就不应该上马.如果该工程项目本身存在严重的污染问题,就应该停工,而不是补办环评.而即便是很多企业事后补办的环评中,也没有对该企业的污染程度、整顿办法、责任追究等明确写出来.”许可祝告诉记者.

环评法缺陷

中国政法大学环境资源法研究中心主任王灿发说,我国的《环评法》存在很多缺陷和漏洞,执行也不力.

王灿发说,目前我国的规划环评只是对某些规划的环评,不是对所有规划进行环评,所以适用范围比较窄.《环评法》中规定,有些规划只要求在规划中编制环境影响篇章或者说明,而不必编制专门的环境影响报告书.需要编制环境影响报告书的规划只是特定的专项规划,这是不够的.其次,《环评法》对怎么做规划环评在程序上规定得不够细致.对是不是要委托有资质的单位来做,由谁对规划环评进行审查,专家审查没有通过怎么办,报批没有通过怎么办,是不是所有的规划环评都要征求公众的意见,怎么召开有公众参与的听证会、论证会等等,都没有具体规定.

此外,规划环评的主体通常都是政府及相关主管部门或者权力机关,因此对违反环评规定者追究法律责任也是一大难点.

王灿发表示,由于规划环评立法较晚,许多应当做环评的规划都没有做.规划环评应该先于项目环评和优于项目环评,违反规划的项目不应该通过项目环评.

国家环保部环评司司长祝兴祥在悉数《环评法》执法中存在的问题时指出,目前我国的规划环评工作尚未全面推行,工作的难度很大,规划环评审查的责任尚不明确,规划的内容、方法、经费、审查等管理细则尚不规范,法律的可操作性有待增强.

地方环保部门有法不依、执法不严的现象也很严重.祝兴祥说,一些环保部门对建设项目环评审批把关不严,存在建设项目漏管、漏批的现象,一些省市的调查表明,县以下企业和乡镇企业的环评法执行率只有30%至40%.

“之所以如此,是因为我国的环境违法成本高、守法成本低,一些企业和政府官员宁愿违法,也不愿环保.”祝兴祥认为,这与环评法的法律缺陷有关.他说,环评法规定的行政处罚种类单一,主要以罚款为主,罚款数额又过低,一般罚款额在20万元以下,而企业用于加强和改进环保设施的费用远远高于罚款.

引入公众参与机制

“环境的治理,根本在于信息公开与公众参与.”王灿发教授说,环境信息公开长期以来成了一个敏感问题,信息不公开,公众无法参与,公众不参与,环境监督难执行,“这样势必导致腐败.”

国家环保部司长杨朝飞说,2007年,国家环保部公布了《环境信息公开办法(试行)》（以下简称《办法》）,该办法已于今年5月1日正式施行.《办法》规定了两类信息公开主体：一类是环保部门,另一类是排污企业.公开环境信息,对环保部门和企业都是一把双刃剑.一方面,公开信息对环保部门和企业提出了更高的要求,对政府和企业环境行为都是一种约束；另一方面,公开能够督促政府和企业采取更有效的环保措施,促进环境领域的良性监管.

杨朝飞表示,《办法》还以专章的形式规定了“监督与责任”.公民、法人和其他组织认为环保部门不履行信息公开义务的,可以向上级环保部门；认为环保部门在环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼.

祝兴祥司长在接受记者采访时也强调了公众参与环保的重要性.他说,公众参与的广度与深度,在很大程度上决定着环境保护的水平.

有环保专家称,目前之所以环保问题难治理,就是因为环保部门的环境信息不公开,上马了多少企业,有多少工程和项目未经严格的环境影响评价,有多少工程和项目具有污染性质,污染程度有多大,环评报告书（或报告表）对于污染企业选址周边的勘查描述等等,这些都没有完全公开,甚至有些就是把最为关键的环节给隐去了,造成了公众信息的闭塞.

“守望家园”负责人、知名环保人士苏雨桐对本刊记者表示,《政府信息公开条例》的颁布实施,对于政府环保信息的公开,引入公众参与,是有积极意义的.“以前也颁布实施过许多条例、规章、制度和办法,但由于缺少公众的参与,没有做到信息公开,故未取得预期的效果.而《政府信息公开条例》则打开了一个通道.”

苏雨桐还强调说,环境问题的治理,光靠法律是不行的,法律也有法律的缺陷.“有些环保案件,看起来是通过法律途径解决了问题,受害者获得了胜诉,但如果当地环保部门对于法律判决不执行,老百姓的状况仍然不会得到根本性改善.”

“正因如此,才需要大力发展地方NGO组织的力量,通过老百姓的参与来治理环境.”