美国政府的绩效管理

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以尽可能少的钱和人力提供更好的公共服务

20世纪80年代,西方国家普遍遇到的主要问题是经济停滞、财政危机和公民对政府满意程度下降乃至于出现了政府信任危机.面对种种难以的棘手问题,各国政府不得不寻求治本良策.绩效管理,这个在现代企业管理中业已相当成熟的管理理念,便被引入了政府管理理论之中.由此,政府从过去单纯追求行政效率和管理秩序,转而侧重服务质量、成本效用、“顾客至上”,尝试运用尽可能少的金钱和人力消耗获得更好的效果,提高政府管理效率和效益.在这样的背景和情况下,西方发达国家开始了认认真真的政府内部改革,引入了政府绩效管理和评估.在具体做法上,一是调整权力资源配置,寻求政府权力作为一种重要资源为政府效率、效益服务的新途径,政府权力在哪一个层级上能够发挥最大效用就赋予哪个层次拥有该项权力.二是强化责任机制,将公共服务内容分解,把责任分配到每个工作岗位,每个工作岗位上的人员承担的责任与其享有的权力和实际利益相联系,做到责、权、利一致.三是结果导向.针对传统政府管理中“投入导向”和“规则导向”产生的弊端,引入“结果导向”,关注政府活动的终极产品,评估政府行为的结果是否符合“三E”原则,即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）,是否符合并实现了既定的政府管理目标.四是公民为本.公共服务必须努力使公民满意,就是尽量运用较少的公共资金和其他公共资源提供更多、更好的公共服务,使公民得到更多的利益和实惠,最大限度地实现了公民福祉.

副总统是国家绩效评估委员会主任

1993年,美国颁布《政府绩效与结果法》,成立国家绩效评估委员会及全国政府重塑伙伴关系办公室,副总统戈尔担任主任,领导这次政府改革,目的是要保证改革取得预期效果,实现预期目标.

根据《政府绩效与结果法》,政府绩效管理内容包括战略目标、年度计划、绩效评估和持续性管理,每一部分都必须有详细陈述,都必须能够量化考核,细微程度非同一般,其陈述的内容主要是使命（职责）、总目标、绩效目标（可以量化）,最终由美国总审计署根据《政府绩效与结果法》确定“审查指南”,提出若干关键问题进行审查,以确认是否实现了绩效目标.

以美国交通部政府绩效管理作为例子,可以说明一些问题.美国交通部战略目标1是“更安全的交通”,包括：

（1）高速公路安全目标――2008年以前,高速公路事故死亡率降低到亿分之一（即车辆平均行使每1亿英里发生事故死亡1人次）,大型货运卡车重大事故死亡率降低到亿分之1.65.

（2）航空运输安全目标――2008年以前,商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1（即每百万次起落发生重大事故0.1次）.重大事故降低到每年325次以下.

（3）铁路运输安全目标――2008年以前,铁路运输事故和意外中断率降低到每百万英里16.14.

（4）市内交通安全目标――2008年以前,市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488（即乘客平均乘坐1亿英里发生事故死亡0.488人次）.

（5）管道运输安全目标――2008年以前,天然气和有害液体运输管道的总事故数降低到每年307次.

对应于上述战略目标,美国交通部将其按年效进行分解,并逐年考核,以评定政府绩效.比如2002年,交通部的绩效状况是,上述战略目标5类共11项年度指标中,6项实现,5项未实现.

上述案例清楚地说明,美国实施政府绩效管理的目标确定、清晰,从大目标到小目标,由宏观到微观,由原则到具体,由战略目标到年度目标,有一般要求,有可测度指标,绩效如何一目了然.而且,从系统性和连续性来看,阶段性特征明显,表现为一个持续的绩效管理过程,具有不断的改进性和进步性特点.

让中国政府行为也可量化

自20世纪90年代以来,中国因应世界经济一体化的趋势,利用现代信息技术大力推进电子政务建设,政府确定了12个“金字”工程,主要是金关工程（商务部）、金税工程（国家税务总局）、金卡工程（中国人民银行）、金财工程（财政部）、金盾工程（）、.......地方政府也开始了公共部门的绩效管理实践,例如烟台市政府推行“社会服务承诺制”,河北省施行“干部实绩考核制度”,福建省实施“效能建设”,南京市开展“万人评议政府机关”活动等等.

从实施情况看,总体上实际效果与预期目标存在较大距离,尚有许多值得研究和改进的地方.问题主要是什么呢?

第一,缺乏明确的法律依据.中国至今没有一部关于政府绩效管理与评估的法律或者行政法规.在国家倡导依法行政、建设法治政府的背景下,政府行为无法可依,显然是不能接受的.制定政府绩效管理法律规范,为业已进行或者即将进行的政府绩效管理活动予以法定评估或者提供法律依据,已经迫在眉睫.不仅如此,政府也好,地方政府也罢,目前仍然缺乏一套实施政府绩效管理的统一的标准或者指标体系.为此,应当借鉴实施政府绩效管理国家的通行做法,在法律规范中明确规定实施绩效管理的政府部门或者其他政府机构必须依法设定统一的绩效标准或者绩效指标体系,而且应当可以量化,可以测度,没有随意性,不能自行删改.

第二,追求“政绩”的成分居多.从地方政府实施的所谓绩效管理与评估方案或者绩效协议看,地方政府仍然没有摆脱追求个人“政绩”的行为特征,“按个人意愿,揣摩上级好恶行事”的情况比比皆是,特别是许多关于GDP的指标,仍然没有从制度设计上作出改善性安排.这样做的后果,就是政府行为短期化、形式主义、弄虚作假,有绩效管理之名,无绩效管理之实.改进这种做法的措施,就是对现行组织机构和干部考核指标体系进行基本框架的调整和改革,运用可以量化、可以测度的绩效指标对“政绩”实施评估,将绩效评估结果公之于社会,接受社会评说.

第三,政府行为缺乏约束和量化.大量研究证明,政府具有追求自身利益最大化的本能,自我约束能力较差,加上长期以来,一般认为,政府及其官员的行为难以量化,难以制定具体指标,也就难以具体测度,从而难以就功奖赏,量过惩罚,绩效管理无从谈起.其实,通过对美国实施政府绩效管理实践的例举性描述,已经说明政府行为并非不可量化、不可测度,关键是态度和决心.美国政府可以做到的,中国政府毫无疑问也可以做到.

第四,传统观念和人情因素,妨碍政府绩效管理有效推进.

在中国,建立法定政府绩效指标体系十分重要,十分关键.之所以许多已经实施的所谓政府绩效管理与绩效预期存在巨大差距,不能令人满意,最主要原因是指标体系存在问题,或者指标体系不具科学性,或者指标体系不具测度性,或者指标体系不具法治性.

尽管如此,中国实施政府绩效管理仍然是大势所趋.同时,随着社会发展,中国也逐步具备了实施政府绩效管理的初步条件.

譬如,金税工程之所以能够成为“最佳实践”,就是因为制定了一项衡量运行质量和实施效果的绩效指标,这就是增值税专用存根联企业报税率.这个绩效指标,可以考核,可以衡量,可以测度,具有可操作性.纵向上,同一省、地、县级国家税务局可以进行不同年度的绩效比较和绩效考核；横向上,可以由省级国家税务局对其下属同一层级国家税务局进行不同单位的绩效比较和绩效考核.

政府绩效管理有法可依,绩效指标能够测度,激励机制兑现实施,政府绩效管理和评估才能在中国真正实施起来,才能真正发挥作用,才能真正借助绩效管理和评估建设一个富有绩效、人民满意、体现和谐社会思想的政府.

（作者单位：国家税务总局）