村民资格与选民资格界定的法律探析

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村民资格与选民资格是既有密切联系又含义不同的两个概念.在城市化和人口频繁流动的当今农村,村民资格与选民资格的界定遇到前所未有的困难,与此相关的纠纷和诉讼也日益增多,已成为农村矛盾的触发点之一.

一、村民资格界定

村民资格是选民资格的前提条件,要成为本村的选民,一般首先必须是本村村民,但并不是所有的村民,都具有村民资格,二者在内涵和外延上都存在很大的差别.

村民资格的界定,既涉及村民的政治利益,也涉及村民的经济利益.政治利益如是否具有选民资格即选举权和被选举权、是否有资格参加村民会议等；经济利益如是否有资格承包村集体土地、是否有资格参与村集体土地出让金和征地补偿费的分配、是否有资格参与村集体收益的分配等.

村民,按照传统的理解,是指具有本村农业户口的人.在以前农村比较封闭、人口流动少、户籍管理严的时候,村民资格的界定根本不是问题.但由于现在的人口流动,加上户籍改革,有些地方已经取消了农业户口与非农业户口的标签,统一称作居民,如此对村民的概念就不是那么清晰了,村民资格的界定也出现空前的难度.

比如,原来具有本村农业户口的村民,由于出嫁、人赘或外出务工等原因长期不在本村居住,而户口未迁出的；又比如,户口未迁入,或不具有本村农业户口,但长期在本村居住的,包括因婚姻、家庭关系住进本村的,在本村工作的外来人员,回乡居住的离退休干部以及其他具有居民户口但在本村居住者.《村民委员会组织法》没有对村民资格的界定作出明确规定,有的地方性法规,则对因婚姻家庭关系户口未迁出或未迁入的人员、外来人口、非农业户口人员等是否在本村进行选民登记、享有选举权和被选举权的事项作出了规定,并使得不具有本村村民户口的一些人员也享有村民委员会选举中的选举权和被选举权,各地的规定不尽相同.

因此,判断一个人是否是本村村民,仅凭原来的具有本村农业户口的判断条件,显然难以解决现在的村民资格问题,各地具体规定的差异,也容易导致村民资格认定上的不平等.

那么,究竟以什么条件来界定本村村民较为客观公正呢?根据当前的农村情况,应当根据以下两个条件来界定：

一是居住关系.居住关系是构成本村村民资格的重要因素,一般来说,本村村民具有本村的户籍,在本村有固定的居所,相当时期内在本村居住.

二是土地所有关系.居住关系是界定村民资格的重要因素,但不是决定性因素,起决定作用的是土地所有关系.依照法律规定,农村的土地属于本村集体的全体农民所有,一个人如果是本村集体土地的所有者成员,那他（她）就是集体利益的一员,他（她）就拥有了本村村民资格,同时就拥有了本村的选举权和被选举权.土地所有关系在判断村民身份与资格上之所以如此重要是因为,从历史与现实来看,村民的身份是因土地而来.1949年土地改革后,农民分得了生产资料,成了土地的主人,经过合作社、人民公社,农村建立了土地集体所有制,使农民不仅拥有了土地,还拥有与生俱来的共享的集体财产.在集体所有制内,农民不论男女老少,都拥有集体财产的所有权.在土地集体所有制基础所形成和积累的共同利益,只有本集体的成员才能够享有、分割和支配,未经集体同意,任何组织或他人都不能染指、分割、平调属于本集体的财产和利益.改革开放后,农村实行的以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制,也是以土地集体所有制为前提的.生产经营方式的改变,并没有改变因土地集体所有而形成的共同利益,即使经济发展了,一些村庄土地没有了,如有的土地被征用了,有的被盖成商品房出售了,有的建了工业开发区等等,但是农民因集体占有土地而形成的利益并没有消失,只不过是由土地实物形态转变为其它形态如价值形态而已.由此可见,本村村民身份的获得是因土地而来,获得村民资格就意味着你是集体利益的一分子,就可以参与土地或因土地衍生的其它财产的利益分配,就享有管理村内事务的权利.中国社会的城乡关系,并不完全因居住地和所从事的职业而定,都是因对土地的所有与否而来.正因为一部分人始终对土地拥有所有权,所以,不论他们走到哪里,从事什么工作,都被称为农民,而另一部分人却因脱离了与土地的直接关系,享受城市“公有”体制的社会保障,而被称为城里人或居民户,即使他们居住农村也不能改变身份.

二、选民资格界定

一般来说,选民资格的认定,是在村民资格的基础上来认定的,从这一点上来讲,选民的范围小于村民；但是,现在多数地方规定了外来大中专毕业生和有一定专业技术的特殊优秀人才,自愿来本村工作和生活并竞选村民委员会成员的,可以在本村登记为选民,从这一点上来讲,选民的范围又超出了村民的范围.

(一)选民的资格条件

《村民委员会组织法》第12条规定：“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况居住期限,都有选举权和被选举权；但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外.”据此规定,选民的条件有三：

1、年龄条件,即必须年满18周岁.计算选民年龄的时间,以本村选举日为准,村民出生日期以为准,未办的以户口本为准.

2、身份条件,即必须具有本村村民的身份.村民自治是以村为单位的基层群众自治,村是一个集体,只有取得这个集体的成员资格,才能算是村民,才能享有村民的选举权和被选举权.如果居住在本村,不具有本村农业户口的,便无选举权；如果居住在本村以外的地方,但有本村户口的,在本村有选举权.

3、政治条件,即未被依法剥夺政治权利.确认是否被剥夺政治权利,应当以法院的判决书为准.只有法院的判决书判决剥夺政治权利的,才不享有选举权.

但处于和羁押状态而未被剥夺政治权利的村民,比如正在服刑中未被附加剥夺政治权利的罪犯,以及尚未判决但因犯罪嫌疑被羁押,正在受侦查、起诉、审判的犯罪嫌疑人和被告人,可以经人民检察院或人民法院决定,在被羁押期间停止行使选举权利.这类情况必须由检察院或法院以公函或文件的形式予以认定,其他部门的认定无效.

除上述被依法剥夺政治权利、被羁押,经检察院或人民法院决定停止行使选举权利的两类人外,其余的人均享有选举权和被选举权.被剥夺政治权利期满后,即恢复政治权利,也重新享有选民资格.

据此,下列人员应当认定其选民资格,允许其行使选举权利：（1）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；（2）被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；（3）正在取保候审或者监视居住的；（4）正在被劳动教养的；（5）正在受拘留处罚的；（6）被宣告缓刑、假释,而没有判处附加剥夺政治权利的.经村民选举委员会与执行、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以设立流动票箱,也可以委托有选举权的亲属或其他有选举权的村民代为.

关于精神病患者的选民资格.精神病患者和严重智力障碍人员,从法律地位上讲也是享有选民资格的,但由于不具有行为能力和正常的精神状态,在其犯病期间停止选举权利,在选民登记时可不予登记.认定精神病患者并不是认定其没有选举权,而是因为患病不能行使选举权,同时是否精神病患者或严重智力障碍人员,应以医院的证明为准,并经其监护人认可后才能停止其选举权利.

(二)选民登记中的特殊情况处理

一般地,凡是选举之日年满十八周岁、未被剥夺政治权利的、也不属于精神障碍而不能行使选举权的本村村民,都应当在选举时登记为选民.但是,根据当今农村人口流动较大和农村发展需要的特点,一些地方的选举办法作了一些特殊的选民登记规定,例如,河北省选举办法有下述规定：

1、长期在外务工村民的登记.外出两年以上的村民,仍然要登记为选民,但是如果该村民在选举日未能回村参加选举又未委托其他选民代其行使选举权的,经村民选举委员会确认,可不计算在本届选民数内.

2、长期居住户的登记.户籍不在本村,但在本村居住一年以上且尽村民义务的,由户籍所在地村（居）民委员会出具未在户籍所在地参加选民登记的证明,经村民代表会议讨论同意,应予以登记.

3、引进人才的登记.户籍不在本村,具有大专以上学历或者中级以上专业技术职称以及其他优秀人才,自愿到本村工作和生活并竞选村民委员会成员的,经村民代表会议讨论同意,可予以登记.

注：本文系河北省委讲师团系统2007年立项课题

[作者简介]万江涛,男,（1973――）秦皇岛市委党校讲师.