地方政府与社会非营利组织的互动

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[摘 要]社会非营利组织与地方政府的互动带来复杂多面的效应.二者的互动关系,建立在互动动力和现实背景、资源掌握和实际影响力、现实社会心理和体制政策等条件之上.在实际的互动过程中,我国社会发展现阶段的社会非营利组织具有“官民二重性”的基本特性.它与地方政府的互动机理在于.社会非营利组织与企业与地方政府、需求与争取、定位与能力、放权与自立、第一动力与持续动力的互动.必须推动地方政府与社会非营利组织的良性互动.

[关 键 词]地方政府；社会非营利组织；官民二重性；互动

[中图分类号]D625：C912.2　[文献标识码]A　[文章编号]1007-5801(2007)05-0084-06

近年来,我国的社会非营利组织与地方政府的互动带来复杂多面的效应：地方政府的改革给社会非营利组织发挥作用提供了空间,社会非营利组织的兴起带动地方经济快速发展,也助推地方政府深化改革：地方政府在职能转变过程中,对社会非营利组织的治理结构和运作能力心存疑虑,不敢大胆授权,态度消极,而社会非营利组织的反应却相当平静.相形之下,学界热情推崇社会非营利组织,激烈批评政府管理方式.我国社会进步的大趋势,要求社会非营利组织健康发展并与地方政府良性互动.对此,需要细致分析改革开放、特别是进入市场经济建设以来,地方政府与社会非营利组织的互动情况.

一、地方政府与社会非营利组织的互动机制

(一)二者互动机制的内涵

“互动”,是行为对象之间由于相互作用而使彼此发生改变的过程.互动需要两个(或多个)对象都作出主动沟通和积极回应.互动是制度变迁的灵魂.缺乏对象问的互动,制度调适就难以成功.同时,互动以双方(或多方)的各自条件为前提,并且直接受其制约.离开对象本身的实际状况苛求互动方,没有说服力也不能解决问题.另外,互动还受到与对象相关的、外在条件的影响.有时,外在条件甚至可以“左右”对象问的互动效果,并且不易为人察觉.

地方政府与社会非营利组织的“互动机制”,是指以双方实现共同利益为目的,以双方现有的、潜在的能力和条件为基础,有利于各自的力量整合与彼此改变的舆论、观念、政策、体制及微观运行机制的总和.把握地方政府与社会非营利组织的互动机制,一是立论要建立在分析互动动力及其现实背景之上,二是建议要建立在分析资源掌握和实际影响力之上,三是对策要建立在分析现实社会心理、体制政策及其他相关条件之上.

(二)二者互动机制的给定条件

1.经济文化方面的条件

――政府主导的民间活动监管体制,保证了政局和社会的稳定,也使社会始终缺乏民间自主意识,社会非营利组织的成长受到各种习惯势力的阻挠.

――市场经济体制推动社会的利益多元化进程,为社会非营利组织提供了发展条件.这类民间组织在经济社会发展过程中初步显示作用,但社会生活仍然没有完全摆脱“政府全能”的观念和依赖政府的习俗.

――社会非营利组织的发展与经济体制、社会结构的变化所形成的某种契合,因先天弱质、资源不足、管理粗放、影响力有限,使其尚难得到社会的广泛认同和支持.

――地方政府部门“怕‘社团’政治上出问题,怕‘民非’经济上出问题”的防范心理,与许多社会非营利组织“过分依赖”、“过多埋怨”的非自立心理,造成互动缺乏宽松环境,问题在不断积累.

2.政策体制方面的条件

――地方政府职能转变滞后、管理授权不到位,导致社会非营利组织的发展空间十分有限.

――不少地方政府出台的关于社会非营利组织及其与地方政府互动的政策条例,没有把精神同本地区、本部门的实际情况结合起来,不重视地区和部门的差异,大而化之地进行对策研究和政策推广,直接影响了工作实践.

――地方政府已经制定的、关于社会非营利组织与地方政府互动的政策条例,普遍缺乏具体针对性.对于所涉及的组织类别、社团性质、规模大小、民间化程度、内部治理方式等多种重要互动因素,没有不同社团之间的明确指引.不仅如此,一些出台的政策法规,没有做到统筹兼顾和长远安排.一是工作目标不统一.地方政府与社会非营利组织重视眼前利益而少有合作意识和执法依据.二是发展目标不明确.地方政府与社会非营利组织没有递进式链接,阶段性路径选择和长远目标设定相脱节,甚至现行文件精神与今后改革方向背道而驰.

二、地方政府与社会非营利组织的互动机理

社会非营利组织的兴起根源包涵社会非营利组织与地方政府互动的内在动力和对象化条件.在这方面,我国学者的分析有几种观点：

一是经济政治领域的改革为社会非营利组织的生存与发展开辟了广阔空间,即发展市场经济引起所有制构成的变化和政治控制的松动,产生了政府控制以外的资源.社会非营利组织有可能不完全依赖政府而独立存在.二是利益主体多元化、人们需求多样性、社会中间层形成,以及国际交流合作增加,成为推动社会非营利组织发展的直接动因.三是政府支持论.香港学者金耀基认为,社会非营利组织的发展来自供方或来自求方.目前,中国大陆社团的需求,主要来自政府的供应.经过改革,政府用津贴等方式鼓励、支援社团去做一些政府和市场都做不好的事情.四是“社会选择”动力加大论.在计划体制下,由于国家几乎掌握了所有稀缺资源的配置权,社会非营利组织发展的最重要动力在于,满足党和政府的需求,以顺应“政府选择”.从国家手中换取生存资源.在市场体制下,社会成为国家之外能够提供资源和机会的重要力量.社会非营利组织发展的主要动力演变成为满足社会多元化的需求,即从社会获取更多的资源,以社会选择为主：而满足党和政府的需求,以克服国家的制度约束.成为其生存的次要动力.在计划到市场的转型时期.政府选择和社会选择两种动力往往并存,而且越是处在转型期早期.政府选择的优势就越明显.

上述分析可以归纳为：经济政治体制的松动,政府有限度的鼓励,社会多元化的需求,双向选择过程中的平衡.据此,我们可以作出自己的判断：

第一,社会非营利组织产生发展的内在动力,必须在适当的条件下才能发挥作用.而政府部门回应现实的能力成为这一问题的关键.在手中资源条件、市场运作水平、代表成员能力、社会认同程度等诸方面.社会非营利组织中的大多数还处在初创阶段.但是.从社会非营利组织的迅速发展和覆盖面迅速扩大的情况来看,其发展动力不等于其活动能力,其发展数量不等于其工作质量.社会非营利组织的发展靠其自身努力未必能够在短期内消解.因此,政府部门在研究力量配备、正反面效应分析、引导和借力的思路、体制和机制的安排等方面,必须作出积极回应.目前,地市一级政府用非常设机构的“领导小组”牵头,由发展改革委、民政局、主管局共同管理.前者难以保证有足够精力研究和及时出台对策,后者则使这一工作条块分割,难以协调.存在的问题表明.对于社会非营利组织的内在动力、发展势头、条件限制和扶持价值,各级政府部门的回应机制已经处在矛盾的主要方面.

第二,社会非营利组织提高运作能力和自律能力,仅靠地方政府的帮助是不现实的.一方面,它取决于市场、政府、社会和非营利组织的共同努力；另一方面.它受制于各种要素的交互作用及博弈程度.具体说来.除了以“人民团体”的名义组成社团之外,不管是会员制的互益型、公益型服务组织,还是非会员制的运作型、实体型服务机构,或是未登记、未转登记的民间团体,其产生发展的速度都与当地的市场经济发达程度和民众实际收入水平、需求多元化呈正相关.同时,政府的开明程度和社会管理方式,以及社会非营利组织的自我认识能力和自我调适能力.都极大地影响着社会非营利组织的作为.因为,体制松动、政府鼓励、社会需求和双向选择,往往是有限的,甚至是矛盾的.

第三,社会非营利组织同样需要高度重视和着力开发政府以外的、有利于自身发展的其他相关因素.因为,地方政府的支持程度只是社会非营利组织发展的一个重要方丽.政府鼓励的“有限性”,源于政府推动的结果.这往往与地方政府的权限范围和协商成本成反比.一些地方政府官员的设问：“把事情交给你们做,那我们干什么”,曲折地反映出利益攸关的复杂心态.地方政府进行改革的决心大小和力度强弱,很大程度上取决于民间舆论、社会期望和社会非营利组织本身所受到的压力.目前,各级地方政府制定政策、大胆试点、强制“脱钩”、尝试“松动”.成为推动我国社会非营利组织发展的主旋律,而社会的关注和呼应(研究者们除外)却不多.

第四,社会非营利组织与地方政府的积极互动,前提是给利益相关者带来正面效应.近年来,“政府鼓励”社会非营利组织发展的主要原因是,地方政府意识到社会管理越来越复杂,社会非营利组织的发展能够帮助政府主导的社会治理实现人性化和效能化.而“多元需要”催生了社会非营利组织.能否满足、能够在多大程度上满足所代表的社会成员的利益需求,关系到社会非营利组织的兴衰成败.因此,只有摆脱其发展必然伴随政府“充分授权”和协商成本增加的困扰,克服其发展必然出现内部结构不合理、非法非组织行为增加的弊端,同时创新制度设计.配套监督措施,社会非营利组织才会与地方政府积极互动.

社会非营利组织与地方政府的互动,是在实际的社会活动中实现的.社会非营利组织的基本特性,同样关联着与地方政府的互动质量.在这方面,我国学者的描述尽管角度各异,但已经形成基本共识：

有学者通过调查浙江萧山99家社团组织提出：我国绝大多数社会非营利组织在实际运作中呈现出“官民二重性”,使得它们能够发挥“上挂下联”的社会中间层作用.“官民二重性”作为内涵丰富的概念,意味着社团的构成具有“半官半民”的“二元结构”；社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”：社团的运作往往依赖“”和“民间”的“双重渠道”去获取“体制内”和“体制外”的“两种资源”,以满足“社会”和“政府”的“双重需求”.因而,社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的“交叉地带”.社会非营利组织之所以具有这种“官民二重性”,是由我国当前社会转型的特点决定的ʍ

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“官民二重性”对于社会非营利组织的作用,我国学者有两种不同观点：

一种观点是肯定的观点,认为“官民二重性”实际上是国家、社团、个人三方面博弈的结果.其中,“性”降低了个人之间组成社会团体的成本,“民间性”又节约了政府进行社会管理的成本.这种二重性给社会团体的生存和有效运转提供了便利,赋予中国社团组织以极大的活力,并且有助于在政府、社团以及社团成员三方之间形成博弈状态.“‘官民二重性’长期共存于组织之中,既是(中国)非营利组织最大的特点,也是其最大的优势.等如何把这一优势充分利用起来,才是非营利组织急需解决的问题”.另一种观点是否定的观点,认为过分夸大“官民二重性”的正向作用,忽视了“官民二重性”中“性”与“民间性”的不平等所带来的负面效应.这种二重性严重地制约了社会非营利组织的自治与自主,妨碍它们从性向民间性的结构性转换,降低它们的社会合法性,从而影响社会非营利组织的长远发展和政府职能的真正转变.最后造成“双损”的局面.

上述分析提供了社会非营利组织与地方政府互动机理的一些理论前提.需要进一步思考的是：“官民二重性”影响双方互动并且产生正副效应的关节点都有哪些,应该怎样客观描述和正确把握对于不同起源和规模、不同运作能力和发展阶段的社会非营利组织而言,这种特性有什么变化趋势

――“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府的互动,会产生看似矛盾的现象：有时候很重视对方的作用,有时候又不很在意对方的作为.这种有合作、有较劲的情况,说明合作的形成以不重新分割太多的行政权力为前提,矛盾的出现多半来自行政权力变动太大,给双方的合作带来了新的难题.其实,一些政府部门关照“官办”行业协会或社团,除了人头熟识、业务相近外,不排除这些组织更容易被地方政府控制,便于落实地方政府意志.至于双方在行政资源发生变化的时候表现出的主动状态或被动状态,一般说来,也与这些资源的“含金量”有关.这就不难理解,在推动社会非营利组织提高服务能力、实现结构优化、参与国际贸易协调等问题上,双方的利益和目标高度一致,容易形成统一意见和高效互动；而在推动“人财物三脱钩”、尝试管理体制改革、要求政府“授权”等问题上,由于涉及实质性的权力转移和利益调整,难度加大、步子变慢、矛盾增多.

――“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府互动,可以考察双方运作的目标、项目和能力.“目标”对于互动产生全方位的长远影响.地方政府有没有让渡“管得过多”的那部分权力,以追求共同治理；社会非营利组织有没有最大程度的实现民间性、互益性和非营利性,这在根本上制约着双方的资源分配、项目争取等重大决策意向.相关“项目”事关地方政府与社会非营利组织的事务、事件等互动内容.尽管有合作程度大小之别,但需要调整原有的制度安排和变动双方掌握的资源,并且付出一定的劳务成本.“能力”是指在同一经济社会背景下.地方政府宏观调控、间接管理的把握能力和社会非营利组织对内服务、对外“联络”的运作能力.它们决定互动空间的大小和互动效应的高低.加强互动,完善相关政策,问题的关键就在上述因素.

――“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府的互动,对于自下而上产生、规模大且运作能力强的社会非营利组织来说,它们与地方政府的互动程度高、效果好.这是因为,“自下而上”保证了社会非营利组织的民间性与政府的“主导性”之间的互补.这类组织隶属政府的程度低、难于控制,政府对其作为比较关注.而“规模大、运作能力强”的特点,使得这类组织有想法和有实力向政府提建议、接项目,政府部门也有信心交给它们安排活动与合作项目.相反,政府主导程度高,社会非营利组织被动回应就多,互动程度就低.在表面上,政府的权威性很大,但由于社会非营利组织不能积极与政府平等互动,政府因而常处在细节“管不好”、大局谋划“不到位”的窘况.

――“官民二重性”影响社会非营利组织与地方政府的互动,已经呈现双向程度提高、正面效应放大的趋势.市场化改革和政府职能转变,推动地方政府从直接管理向间接管理的过渡,淡化社会非营利组织的色彩.“官办”特性转向“官助”形式的结果就是,社会将出现非营利组织和地方政府共同管理的状况.有学者分析我国的国家与社会之间的关系,提出演变三阶段的理论：第一阶段是绝对主导、控制的国家合作主义体制,第二阶段是相对主导、官民合作的准国家合作主义体制,第三阶段是平等合作、民间自治的社会合作主义体制.所以,分析地方政府与社会非营利组织的互动关系,要密切关注双方各自的实际能力和地位变化,充分估计社会非营利组织的实力渐强以后,在政策建议、项目争取、职能承接、内部治理等方面的积极作为,以及地方政府的回应能力.

(三)地方政府与社会非营利组织的互动机理

从我国社会发展现阶段的主客观条件出发,地方政府与社会非营利组织之间的相互作用,可以概括为五大“互动”机理：

1、“三大部门”的互动机理.市场经济体制的发育及多元利益主体的需求,与社会非营利组织产生和发展的动能强弱相关联；地方政府及其相关组织对社会非营利组织的了解程度和认同水平,与社会非营利组织赢得地方政府支持和争得各种社会资源的实力大小相关联.当然,社会非营利组织的运作水平和合作能力,反过来又影响企业及市场、地方政府及相关组织,并且构成它们的治理条件.

2、需求与争取的互动机理.政府部门管理社会事务及其动员社会参与公共治理,与社会非营利组织运作空间的大小相关联.现代社会治理的复杂程度.使地方政府意识到必须动员社会力量参与公共治理.于是,社会非营利组织开展活动的空间和获得地方政府扶持的机会也增大；而社会非营利组织的“争取”能力和自律能力,与政府部门对其信任程度及授权尺度相关联,即在同样背景下,那些能够主动联络、积极反映、自我推销、自我约束的社会非营利组织,容易受到政府部门的重视.

3、定位与能力的互动机理.政府部门对社会非营利组织的功能定位及管理方式,与社会非营利组织的自我调适和合理成长相关联,即地方政府把社会非营利组织看做是合作者还是异己力量,直接影响到地方政府管理方式的设计和社会非营利组织成长条件的培养.社会非营利组织的“代表”意识和服务能力.直接与其成员和成员单位的支持、与其自身的影响力相关联,进而与政府部门重视社会非营利组织的作用程度相关联.

4、放权与自立的互动机理.政府部门对社会非营利组织是否放心和能否放权,与社会非营利组织的市场意识和运作能力相关联.政府放心放权的过程,是推动社会非营利组织不等不靠、争取市场、做大做强、发挥独立作用的过程.社会非营利组织占有社会资源的多寡和自立自养自主程度的高低,与其参政动力、建言能力的大小和介入公共政策制定的深浅相关联,进而又与地方政府信任社会非营利组织的程度和授权委托的积极性相关联.

5、第一动力与持续动力的互动机理.政府部门对社会非营利组织的特殊作用,是否认识到位,能否适时形成合作需求,关系到资源分配、体制改革,关系到解决互动难题及改善合作方式.在我国,靠“官办”转型和民间自发力量成长起来的社会非营利组织,先天地受到封建主义集权统治的影响和制约.改革开放以来,先是“政府促效率”而非“市场管效率”,才使得市场经济体制得以快速建立.“政府主导力量”的眼光、谋划和主动扶持,是加快社会非营利组织发展的第一推动力.而社会非营利组织通过与地方政府的合作,完成了自身的社会定位,加强了与其成员和地方政府的双重关系,提高了自身的实力和影响力.这些都长远地构成了双方良性互动的信息源和动力源.因为,社会非营利组织的自身作为和努力程度.既决定了它与地方政府的深入互动和积极配合.也决定了地方政府在多大程度上关注这支有利于公共治理、作用不断增大的重要社会力量.

三、地方政府与社会非营利组织的良性互动

(一)地方政府与社会非营利组织的关系是非根本利害的双向互动关系.此方的理念、能力和举措,直接影响到彼方的认识、能力和回应；反过来,彼方的回应或作为又导致此方对彼方生成相应的认识和采取相应的对策.一味地指责地方政府不授权、不扶持,或者单纯地要求社会非营利组织有作为、做市场,这有悖于互动的内在机理,不利于寻求有效的解决办法.历史上形成的政府强势特性,客观上造成人们有成绩、谈问题总要先从领导那里找原因.这种思维定势.极大地妨碍了地方政府与社会非营利组织的互动.真正确立双方良性互动的理性思维,是研究问题和解决问题的基本出发点.

(二)地方政府与社会非营利组织的互动程度,受制于多重复杂因素.地方政府的认识水平和改革力度不仅受到社会非营利组织的能力和作为的影响,还受到国家法治建设、自身调控能力、公民社会培育的制约；社会非营利组织的发展则直接受制于政府的时代理念、管理体制和行政方式,同时也受困于强势政府惯性、民众不善结社、家长式内部治理、缺乏捐赠传统等问题.因此,必须从整体上考虑双方实现良性互动的制度安排.这是

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(三)地方政府的“治理”观念、调控能力和社会非营利组织的“代表”意识、运作能力,是决定双方良性互动的主体条件.“治理”观念和调控能力决定政府部门想不想、敢不敢着力推进社会非营利组织的发展,是“虚”、“实”两个方面缺一不可的内在素质：而“代表”意识和运作能力决定社会非营利组织与政府部门合作的底气、胆识和效果,是“内”、“外”两个方面互为补充的主体素质.

(四)地方政府处在“第一推动”社会非营利组织发展的、举足轻重的地位.在需求与争取、定位与能力、放权与自立的互动中,地方政府对于社会非营利组织“定位”和“放权”的要求,对于社会非营利组织“争取”的效果、“能力”的培养和“自立”的基础,有着非常直接的制约.当然,地方政府推动社会非营利组织的发展壮大,会直接带来政府管理权限的缩减和协商成本的增加.地方政府与社会非营利组织在互动过程中能否切实解决遇到的难题,很大程度上又取决于地方政府领导层的政治眼光、调控信心和整合能力.而在地方政府职能转变以后,相关部门管理权限的整合和管理能力的提高,成为影响地方政府与社会非营利组织良性互动的关键环节.

(五)地方政府与社会非营利组织良性互动、共同管理社会的基础条件,是准确分析问题背景、合理出台分类政策.目前,一些地方政府制定有关社会非营利组织的政策文件,存在着平时关注研究不够,上级下达文件后又不做深入调研和分类梳理的情况.存在着套用上级文件和外地文件的提法、脱离本地实际、导致政策效用下降的问题.因此,提高上级相关文件精神的弹性,提升地方政府把握本地社会非营利组织发展的水平,是进一步改善地方政府与社会非营利组织互动效果的两个相关性要求.

(六)我国社会治理模式长期带有政府强势控制、民间组织活动稀缺、缺乏法治传统的特征.这必然会深刻影响社会非营利组织的认知、定位、作用,以及社会非营利组织处理与地方政府的关系.如果对地方政府和社会非营利组织本身存在的问题就事论事地分析建议,而对制约二者变革图新背后的“第三配置”缺乏研究,就很有可能延续目前学界、政府、社会非营利组织虽然都主张积极发展社会非营利组织,但各自强调不同侧重点的矛盾局面.

(责任编辑　周晓中)