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摘 要：随着环境污染和生态破坏的日益严重,公众参与得到越来越多的重视.本文分析了我国环境保护法对公众参与存在的问题,提出完善我国环境保护法中的公众参与原则的立法建议.
关 键 词：公众参与环境权环境保护
“公众参与”是指“在环境保护领域公民有权通过一定的途径参与一切与环境利益相关的活动,使得该项活动符合公众的切身利益.”包括决策参与、过程参与和末端参与.目前,在我国的环境保护法律体系中,没有使公众参与落到实处.中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重,而治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度,除了人口过多、资源匮乏等多种原因以外,从更深层次上看,还有一个重要原因,就是公众参与程度太低.
一、公众参与原则法律规定存在的问题
我国宪法明确规定：“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家我事务,管理经济和文化事业,管理社会事务.”这是我国公民参与环境资源保护的宪法依据.早在1989年颁布的《环境保护法》第6条就已规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告.”这为公众参与环境资源保护提供了原则性的法律依据.
我国的立法在许多方面不够完善：首先,就环境的知情权而言,“人们有权知道环境的真实状态”这一权利应在立法中得到确认；其次,就公众监督污染企业和环保主管机关而言,我国公众参与的法律基础亦相当薄弱.最后,就政府提升公众的环境意识而言,和其他国家相比,虽然《环境保护法》第5条规定：“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展,加强环境保护科学技术的研究和开发,提高环境保护科学技术水平,普及环境保护科学知识.”但仍欠缺相关的配套规定,实际运作上亦然.这导致除每年在“地球环保日”、“植树节”等重大节日环保机关会走上街头或通过媒体做一些宣传之外,平时缺乏与公众近距离、深层次的沟通.公众参与的形式单一,缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定.环境保护的公众参与需要有良好的外部环境和条件,但我国目前整个法律制度中关于公众参与的规定都十分缺乏,公众参与决策、参与国家管理的机制尚未建立.因此我们必须检讨将法律原则与法律制度截然分开的传统观念,积极地将该原则具体化为具有可操作性的法律制度和法律措施.[1]
二、完善环境保护法中的公众参与原则的立法建议
(一)明确公众的权利和义务
我国现行法律关于公众参与环境保护的立法缺乏全面、具体的权利规定,公众依法享有的权利只有检举权、控告权、部分参与权和赔偿权,至于其他必需的权利如环境知情权、环境受教育权等,相应的立法中并未明确规定.依据公众参与环境保护的实践,公众在参与环境保护工作中应拥有以下权利：环境知情权、环境参与权等.建议在我国环境保护法中规定：公众有权依法定程序获得政府及其环境保护主管部门提供的真实可靠的环境信息.权利和义务永相随,有权利必定有义务,而且对于环境保护,除了享有保护环境的权利外,更重要的是个体从自身做起尽到保护环境的职责.
(二)完善环境信息公开制度
我国是人民当家作主的社会主义国家,国家的一切权力属于人民.宪法明确规定,“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督”.这些规定被普遍解读为是赋予人民知情权和监督国家机关的权利、规定政府信息公开的宪法依据.然而,由于种种原因,这些宪法规定既没有得到进一步明确.政府所掌握的政府信息全部归国家所有,不公开是原则,公开是例外,有时,甚至连例外都没有.在我国,目前还没有专门的信息公开立法,只是在一些单项法律中有所反映.1989年的《中华人民共和国环境保护法》第11条第2款就规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报.”至于政府信息资源的公开,我国的相关规定多属于行政机关的内部规章,由于是由行政机关自己颁布的,它们不具有强制性,且易变,因此即使政府部门提供信息,相对方也很难获得救济,容易使所谓的信息公布成为一句空话.环境信息公开是环境知情权的重要内容,知情权是公众参与环境保护的重要前提.所以,对公众参与环境保护制度化,一个重要的前提就是环境信息必须公开,建立覆盖环境保护行政许可各领域、各层次的环境信息披露体系,用更加具体的制度和更加可行的程序来保证公众对环境事务的有效参与.[2]
(三)建立和完善环境公益诉讼制度
公益诉讼制度,是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权,对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为,有权向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的行为规范.在世界上大部分国家,面对环境侵害和环境纠纷的增多,都相应地建立了以公众参与为本位的环境公益诉讼制度.[3]公益诉讼是公众参与环保、实现真正参与的途径,它不仅监督了执法和司法,也提高了公众的环保意识.面对日益恶化的环境和公众要求环保的呼声,我国现行的诉讼体制已不能满足环境诉讼的需要.要改变这种状况,达到保护环境预防污染的目的,首先,我国应弥补立法的空白,设立环境公益诉讼制度；其次,环境公益诉讼的目的在于维护社会和公众的正当环境权益,因此不应过分强调诉讼中的原告资格及当事人的利益关系,可以适当放宽对原告起诉资格的要求；再次,扩大受案范围将政府的决策性行为纳入诉讼范畴；最后,应当考虑在资金、技术和法律援助等方面给予更多的支持和鼓励.