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2013年5月25日,《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》正式公布,其中行政体制改革被列为年度重点改革领域,提出改革的重点任务是创新政府公共服务提供方式.在此背景下梳理西方公共服务的理念嬗变过程,对于推进当前的实践将具有很好的借鉴意义.
西方公共服务理念及其嬗变
西方公共服务理念的形成和演变,与西方社会对政府管理的理论探索和改革实践息息相关.西方传统公共行政理论认为,所有具有非排他性和非竞争性的公共产品和服务,都应由政府提供.这实际上把政府和市场、公平和效率、公共服务和私人服务截然对立起来.在其影响下,很多国家把公共服务作为政府的专利,致使政府财政负担不断加重,承担的公共事务日益繁多,公共服务成本高、效率差、质量低的弊端更加明显.为缓解西方社会所普遍面临的公共服务困境,一些新的公共管理理论开始走上历史舞台,其中,公共物品理论和公共选择理论等对当代西方国家行政改革产生了基础性的影响.
公共物品理论起源于威克塞尔提出的纯公共物品理论,1919年,林达尔均衡原理的出现有效解释了公共产品的供给水平问题,随后萨缪尔逊发表文章“公共支出的纯粹理论”和“公共支出理论的图式探讨”,提出并部分地解决了公共产品理论的一些核心问题.以萨缪尔逊、乔治·恩德勒为代表的公共产品理论从公共产品、私人产品及混合产品的概念界定出发,提出政府机制更适宜于从事公共产品配置,在市场经济条件下,如果没有政府介入将导致公共产品供给不足；市场机制更适宜于从事私人产品配置,政府机制无法做到像市场机制那样通过分散化方式有效解决经济活动中的激励和信息问题；混合产品应当根据公私程度的差异参照公共产品或私人产品进行配置,或由政府和市场共同来提供.
然而,公共物品理论并不能完全涵盖和解释现实社会中部分特殊的公共服务情况,为了弥补这个缺憾,1965年,公共选择学派首次提出了“准公共物品”概念,并开启公共选择理论发展的新纪元.以布坎南、阿罗、奥尔森等人为代表的公共选择理论,从“经济人”假设前提出发,试图把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的框架,提出政府组织是追求效用最大化的理性经济人,必然存在自我膨胀的趋势和低效率的弊病,为弥补现行体制的缺陷,应当打破政府的垄断地位,将政府的功能与活动最大限度地推向市场和社会.这种用市场力量改善政府作用的尝试,为提高政府效率、克服政府失灵提供了一种新思路,尤其强调在政府内部确立竞争机制和激励机制,更多地依赖市场机制如拍卖、承包等方式来生产某些公共物品或服务.
在上述理论的综合作用下,20世纪70年代末以来,西方主要发达国家兴起了新公共管理运动,形成了全球性公共行政改革浪潮.新公共管理涉及了若干有代表性的理论如重塑政府、民营化、全面质量管理、法律与善治等理论,还涉及大量新主题如公共服务供给、产权、交易成本、自治型公共组织、多元组织、绩效评估、流程再造、标杆管理等.新公共管理运动主张在公共部门更多地运用市场、私营部门的先进管理方法,发挥竞争机制在公共服务供给中的积极作用；重视服务管理结果的实现和管理者的个人责任,强调满足顾客的需要,注重公共服务绩效评估,努力降低服务成本,提高服务质量和效率.
但新公共管理也有公民参与不足等弊端,于是又诞生了后新公共管理模式,其理论框架主要有登哈特的新公共服务理论和格利夫、杰普森的公民参与理论,它们“强调通过对治理模式的构建以及政府与公民间关系的重建来推进官僚制政府改革”,并强调在公共服务供给中,政府应确保公共利益实现,政府的角色不是被动的管理者,而是公民需求的主动识别者和回应者.应当改革管理模式,让公民广泛参与行政过程,影响和监督行政决策,更好地满足公众需求,并提出公共服务消费者参与行政过程的三种具体形式.随着各国行政实践探索的深入,人们对政府本质认识的进一步深化,国际社会普遍意识到公共管理的本质就是服务,政府的主要任务,是帮助公民明确表达自身利益并促其实现.这些经验和成果为我国当前行政体制改革和政府职能转变提供了难得的借鉴.
借鉴过程中需要把握几对关系
中国行政体制改革是立足于社会主义初级阶段基本国情进行的行政制度及方式的自我革新,在批判吸收和借鉴西方公共服务理念过程中需要把握好以下几对关系.
公共服务的国际经验与本土实践之间的关系.西方社会公共服务理念与资本主义国家的市场经济发展密切关联,其适用范围具有一定的时空边界.在社会主义市场经济条件下,借鉴西方公共服务理论的价值,在于激发和创新中国内源性本土的服务思想,促进我国行政体制改革的科学化和本土化.如果盲目引进他国经验,不考虑自身国情和环境差异的现实,将难以充分发挥国际先进经验的应有价值.正如罗伯特所指出的那样,“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用作出的概括,不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理.一种原则则有可能适用于不同的框架,但是,原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定”.
公共服务领域集权化与地方分权化之间的关系.20世纪70年代末以来,西方各国公共管理变革的一个重要内容就是调整与地方的关系,政府与地方政府出现了均权化的倾向,表现为集权程度高的国家逐渐向地方分权,分权程度高的国家逐渐强化集权.如法国从1982年开始进行地方分权改革,通过行政体制结构性调整逐渐改变原有集权的政治传统,政府将涉及地方利益的部分事务交由地方政府管理；有些国家则将传统上属于地方政府自治范畴的公共服务职能收归政府,以缓解地方财政困难,提高公共服务供给水平和规模.在我国行政体制改革中,也需要进一步厘清与地方公共服务职能分工,明确不同层级政府各自的公共服务供给重点.
公共服务的市场化和公共管理社会化之间的关系.公共管理社会化旨在解决“政府做什么”的问题,其核心是让利放权.政府将社会管理权限逐步下放,鼓励民众和社会组织有效参与社会公共事务,分担政府的部分公共管理职责；并培育和发展社会公民组织,增强社会基本单元的发展活力,使之形成自我服务和自我管理的能力.公共服务市场化旨在解决“政府如何做”的问题,其核心是鼓励竞争.政府垄断公共服务将在一定程度上降低公共服务的供给效率和经营效益,并容易滋生各种权力寻租现象.政府应当逐步退出某些公共服务领域,探索与企业建立合约委托关系,平等参与公共服务的供给,促使企业通过革新技术、规模经营、完善管理、专业生产,提高公共服务效能.
公共服务均等化与标准化的之间的关系.公共服务均等化是一种价值导向,强调公民在公共服务面前享有的平等权利,其目的是无差别地保障全体公民享有基本生存、生活、生产、发展和基本尊严的权利.公共服务标准化是一种结果导向,强调公共服务供给的规范高效,其目的是在满足相同群体的多样化需求,或不同群体的单一化需求时规范公共服务供给的水平和质量.公共服务均等化和标准化之间是目的和手段的关系,二者需要在相互协调过程中进行动态调整.与此同时,公共服务标准设定应与公共服务供给能力相适应,标准过高将使均等化缺乏物质基础,标准过低则无法保障公民基本权利.政府既要通过追求均等化保障公民享有公共服务的平等性,也需要通过标准化建设保障这种平等的一致性.
（作者为浙江海洋学院管理学院教授）
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