“网上信访”助推信访改革

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中国的访民将可以通过网络进行直接“”.中国国家信访局宣布,其网站自7月1日起全面放开网络投诉受理,这意味着,访民只要在网上注册并登录,就可以实现“网上信访”.

此前,人们对者的印象大都是：坐在政府机关门前喊冤或者千里迢迢赶赴北京,途中极有可能因为“非正常”被当地政府拦访或截访.即使来到北京,也有可能在进入国家信访局门前的最后一刻被拦下,遣返回原籍.更有甚者,可能会遭遇“黑保安公司”和“黑监狱”.而不少长期进京的老访民,则长期逗留在北京郊区的“村”,过着颠沛流离的生活.

与过去相比,“网上信访”显然是一个更“低碳”的模式.不仅降低访民的时间和物质成本,也将降低各级政府和社会的维稳成本.

“这是一件很好的事情,早就该做了.”北京大学法学院教授姜明安告诉《中国新闻周刊》,“网上信访”运转顺利的话,将大大缓解“进京”和“拦访截访”等诸多现实弊端.但学者提醒,一切取决于“网上信访”的实际效果和公信力.“大势所趋、形势所需”

信访的本义是群众来信来访,随着信息化的普及,信访的概念也在更新中.2005年新修订的《信访条例》增加了电子邮件等新形式.

2009年1月1日,国家信访局设立了“国家投诉受理办公室”,负责受理通过电子邮件和信函提出的投诉事项,但当时只受理“三农”方面的内容.一年之后,增加受理社会保障方面的内容,随后增加了城乡建设方面的内容.

此前,不少地方也曾探索过“网上信访办”.2009年7月,广东省信访局设立了网上信访办理处,在省政府门户网站下搭建网上信访平台,办理网上信访事项.开通第一年,共受理网上信访事项12938件,占全局信访总量的20%.

“全面放开投诉受理内容是大势所趋、形势所需.”国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴6月28日在“放开投诉受理内容动员会”上说,要注重信息化在信访工作中的深度应用,不断拓宽畅通民意诉求表达渠道.并且要“事事有着落、件件有回音”,以更好、更快、更多地解决老百姓的合理诉求,纾缓信访群众的情绪,以“实际行动取信于民”.

行政法专家、中国政法大学副校长马怀德说,“网上信访”最直观的政策出发点,在于能够使人及时、便捷、低成本的和行使权利,“走访的成本很高,通过网络表达诉求,可以免去很多车马劳顿,提高效率.”

在马怀德看来,开通网上信访的另一个重要原因,是为了规范当前信访秩序,属形势所迫.“信访的本意是一种民意表达机制,这几年有些扭曲了,变成了纠纷矛盾的化解机制.”

马怀德告诉《中国新闻周刊》,近几年,在“信访不信法、信权不信法、信上不信下”的普遍心理驱使下,越来越多的信访变成了缠访、闹访,甚至通过围攻、聚集、件等极端方式来表达诉求,“这显然都不符合理性表达诉求、依法化解矛盾的基本要求.”信访亟须“公信力”

在姜明安看来,即使放开网上信访,短期内仍难削减信访量的攀升,因此其他信访形式依然会长期存在.

多数基层或边远地区的访民,都不太善用网络,即使网上信访再热闹,那些不懂得用网络“喊冤”、不懂得用法律维权的访民,可能依然会举着纸板千里赴京.

“信访部门需要很负责地处理网上信访,如果是应付的态度,公信力必然会下降,网民还是会往信访局跑,往北京跑.”姜明安告诉《中国新闻周刊》,很多访民在地方上曾遇到“踢皮球”或“冷处理”,加强网上信访的及时回复、处理和信息发布,老百姓才会相信并愿意接受网上信访.

在马怀德看来,网上信访面临如何提升公信力的问题.近几十年来,由于社会矛盾的形势所迫,信访制度不断扩充和延展职能,适用的领域和范围都扩大化,制度本身产生了错位.

中国的信访制度最早可以追溯到1951年颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》.而此时关于信访制度的定位并不是权利的救济,而是改善执政党作风,密切联系群众的一种方式.

计划经济年代下,中国有过几次信访洪峰.这些信访洪峰解决了中国政治运动中的积累的问题.最典型的要数1979年拨乱反正,通过大量人民来访纠正了大量的冤假错案,达到了为政治运动纠偏的效果.

1995年的《信访条例》将信访制度从一般工作制度上升为法律制度,并将其定位为对公民诉求“转达和转办”的途径.2005年,国务院制定了最新的《信访条例》,它废止了旧条例,并将信访职能扩大为沟通、调节、监督、救济等.

“特定历史时期,由于法制不发达,没有法律渠道或者渠道不畅通,信访制度发挥了应该由法院或者仲裁机关发挥的作用.”马怀德指出,在当前的法制环境下,应该有效区分哪些问题应该由行政手段解决,哪些问题应该走正常的法定渠道.

“信访变成了一个不是终审法院的终审法院,成了解决纠纷矛盾,化解处理问题的最后渠道,但这个渠道又不是法治化的,是行政的、人治的方式,不符合法治社会的要求.”马怀德如此总结当前信访制度的弊端.

在他看来,信访制度改革的下一步还是要弱化信访,重新定位信访制度的功能,加大法律救济在化解矛盾纠纷方面发挥的作用,提升司法公信力,“网上信访并不能直接导向这个渠道,但好在这是信访改革的第一步,通过现代信息科技手段,保障人的权益,解决一部分利益诉求问题.”

十八大之后,关于信访制度改革的信号被频频释放.在今年3月的全国政协会议上,十一届全国政协主席贾庆林在政协报告中提及,要建立健全非正常终结机制.

此前的1月7日,全国政法工作会议召开,涉法涉诉信访改革确定为“四项改革”之一,明确提出了将涉法涉诉信访纳入法治化轨道解决的改革思路.

这一思路最大的变化在于：实行诉访分离制度,将涉及民商事、行政、刑事等信访事项从普通信访体制中分离出来,统一由政法机关依法受理.地方党委、人大、政府及其部门均不再受理涉法涉诉信访,对前来的涉法涉诉群众引导他们到政法部门反映问题.

“在信访制度的重新定位上,虽然还没有最终确定,但客观上已经形成了一个新的趋势,就是更多法律纠纷和矛盾还是要交给司法机关,信访机关不承担涉法涉诉案件.”马怀德说,当前信访制度正朝着比较好的方向发展,“比如有消息说,国家不再对信访进行逐月的排名和考核,这是一个去行政化的思维,认识到了法制方式、法制思维解决矛盾纠纷的重要性.”

“老百姓‘信访不信法’的产生有很多原因,除了老百姓本身的观念因素,更关键的是法律渠道不通畅.”姜明安举例说,当前行政复议的案件每年不到4万件,行政诉讼的案件每年不到13万件,而信访案一年可多达几百万甚至上千万件,“这完全搞颠倒了”.

在他看来,当前行政复议和行政诉讼的范围被限制得很死：抽象行政行为不能告、内部行为不能告、涉及到政治权利不能告、只有涉及人身权、财产权才能告,

“如果法院不受理,那只能去信访.”姜明安指出,“行政复议法实施条例和行政诉讼法都需要做出修改,要大大扩大行政诉讼和行政复议的受理范围.”

在姜明安看来,除了法制本身的原因,还有人为因素,“有些地方党委、政法委规定拆迁、土地征收等不让法院受理,把百姓挡在门外,这就涉及到政治体制改革的问题.”

而对于“信访制度应该立即取消”这样的观点,马怀德和姜明安亦持否定态度.“短时间内肯定取消不了,信访制度既有机构,又有人员,是一个庞大的体系,而且从民意表达、了解民情民意的方面来看,还是有作用.”马怀德说,即使是有些西方国家,也有类似信访制度,比如北欧、澳大利亚等国的议会监察专员制度和中国港澳的投诉制度,“中国信访制度改革,关键要在功能定位上重新梳理,同时加大司法改革力度,扩大诉讼范围,提升司法公信力,把纠纷矛盾更多引导到法律渠道上来.”