关于农村义务教育学校撤并的经济效益反思

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“政策制定者和公众必须把农村教育作为政策的优先考虑范围,因为从一个国家角度,教育就是为了增加全部学生的总体成果收益.”[1]农村教育的重要性显而易见.2012年9月6日,国务院颁布了《国务院关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(以下简称《意见》),《意见》指出:“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前,暂停农村义务教育学校撤并”,为持续10年的农村义务教育学校撤并提出科学化的指导方针,对撤并运动启动了暂停[2].《意见》认识到学校撤并对农村家庭和学生所带来的安全隐患增多、经济负担加重等问题,要求政府“坚决制止盲目撤并”.对农村义务教育学校撤并启动的暂停是否具有科学性,撤点并校是否具有经济效益值得我们反思.

一、撤点并校的原因分析

21世纪教育研究院发布的《农村教育布局调整十年评价报告》(以下简称《报告》)中,对2000到2010年间的农村教育布局的发展变化进行了总结,指出10年间“农村小学减少了52.1%,农村初中减幅超过1/4”[3].2003年,我国农村义务教育阶段中小学校数量分别是37351所和360366所;2010年,农村义务教育阶段中小学校数量分别是28670所和210894所,农村义务教育阶段中小学校平均每年减少1240所和21353所,这一减幅不禁让人咂舌(见表1).

农村义务教育学校撤并的起因是政府对“适当调整农村义务教育学校布局”的国家教育政策要求的曲解和放大,从而忽视“就近入学、相对集中”的政策要求[4].在多种因素的影响下,全国各个省份开始为期10年的布局调整.首先,计划生育政策的进一步落实和农村生育意识的变化,使得农村人口出生率下降,学校生源不断下降.其次,大量的农村子女随父母进城务工,农村固定人口减少,加之流动子女异地就学政策的开放,使得学校生源流失现状更为严重.再次,由于税费改革,政府财政减少,在政绩等方面因素的驱使下,政府压缩教育经费的需要更为迫切,开始出现盲目决策的现象.最后,城镇化速度的加快,农村少数群体的先富,农村薄弱地区学校教育资源的不足等问题成为农村义务教育学校撤并的驱动因素.从农村义务教育学校撤并的原因中,我们不难看出农村学校生源少、教育水平低下是其根本原因.其实,从本质上说,农村义务教育学校没有竞争力、没有经济效益是他们进行撤点并校的根本原因.

二、撤点并校的经济效益分析

2006年,美国乔巴德和维兰德曾经对学校规模、规模经济和学生成绩进行研究与分析,最终得出国家农村教育协会(NationalRuralEducationAssociation,NREA)会继续支持当地农村政策的制定,反对任何武断的对国家和各级农村学校进行合并的结论[5].本文结合经济学理论和我国的实际状况进行分析,对我国农村义务教育学校撤点并校进行反思.

1.教育经费投入

《中国教育统计年鉴》按中学和小学两个对象统计教育经费投入,中学包括普通初中、普通高中和普通中学,没有针对不同对象进行详细划分,因此,本文对农村义务教育阶段教育经费投入的研究仅仅参考小学部分.在我国,来自各种渠道的教育经费总投入中,2009年和2002年相比,增长18840171.6万元,7年间国家教育经费总投入平均每年增加2691453.1万元;仅2009年,国家在小学教育上的财政投入就比2007年增长了8355558.8万元,平均每年增长4177779.4万元,教育经费投入逐年增加(见表2).

然而,伴随农村学校的大量撤并,学校管理人员和管理经费增加、政府缩减开支、教师薪酬提高、寄宿制学校环境条件改善、校车花费加大等导致教育经费不到位、浪费及经费不足的问题更加严峻,产生学生辍学和家长不满的现象,严重影响教育改革的发展.

2.资源利用效率

在教育经济学中,范先佐教授认为教育资源效率就是使用有限的资源获得教育规模和教育质量的较大发展[6].在农村义务教育学校撤点并校的资源利用效率分析上,我们首先要肯定它所带来的规模经济,但是也不能忽视在撤点并校规模经济的遮挡下所产生的教育资源浪费.

1)规模经济

撤并有利于提高教育资源利用的充分性.教育资源,尤其是学校的基础设施资源的利用具有非排他性,利用的人数越多,其价值越高.农村义务教育学校撤并,将“散居”的学校进行合并,能够提高合并学校基础设施的资源利用效率,实现规模经济.在合并学校提高资源利用效率上,笔者认为适当的规模扩张有利于教育经济效益的提高.但是过度追求规模经济反而可能会阻碍资源的充分利用.事实证明,在中国近10年的农村学校撤并中,大量学校由于过度追求规模经济,纷纷掉入“规模不经济”的陷阱中.

2)学生辍学

撤并导致农村义务教育阶段学生的辍学率增加.辍学现象的出现成为教育资源浪费的关键问题.《报告》显示“全国小学生的辍学率从2008年的5.99%上升到2011年的8.22%”[7].辍学对教育资源的配置来说是一种浪费,由于学生是在义务教育阶段辍学,年龄小,社会辨识度低,离开学校进入社会,使得社会犯罪率有所上升.农村义务教育学校撤并增加学生往返学校的路程、经费、时间和危险系数.此外,学生住宿引发的住宿环境卫生条件、饮食卫生安全等问题成为家长让孩子辍学的重要原因.2013年,国家审计署对1185个县的农村义务教育学校布局情况进行调查,结果显示:有10.03万学生要走5公里以上的路才能到达学校,很多农村学生的交通费、食宿费会占到家庭年均收入的30%以上,教育私人成本增加速度不禁让人咋舌[8].同时,教育机会成本理论产生一定的作用,学生接受义务教育后所达到的目标要低于他们辍学并将精力和时间用于其他方面所得的效益或者目标,因此,农村学生辍学率增加.

3)旧学校遗址和代课教师的处置

撤并所带来的旧学校遗址问题和代课教师的处置问题成为教育资源的又一大浪费.旧学校遗址问题和代课教师的处置问题是指农村学校撤并后,原有学校和代课教师的安置状况.由于旧学校学生的流失,它们就会面临废弃或者再利用两种处境,尽管能够会被再利用,但存在分配不明的问题.就笔者掌握的资料,旧学校由于产权归属、地理位置等原因一直成为农村学校撤并后被忽视的问题,它们大多会被当作村委办公地、生产养殖承包地、村民娱乐休闲广场等,利用率不高.根据2013年国家审计署公布的数据,有48%的学校没有被再利用,尚处于搁置状态[9].根据王旭明的报告,由于学校撤并,学校对教师的需求量降低,从2006年起,我国对44.8万名代课教师进行清退[10].由于优秀教师和公办教师不愿到偏远贫穷的地区任教,学校教师得不到及时补充,而具有丰富教育经验的代课教师却被清退,这无疑是农村教育资源的巨大浪费,给农村教育尤其是偏远地区的教育产生消极的影响.3.教育最终收益

人们通常将教育资源收益分为教育的社会收益和教育的个人收益.教育资源收益包括教育产品收益、教育成本收益和教育社会福利收益[11].

1)教育产品收益

教育产品收益关键是要看学生的数量和质量.从国家角度而言,全国范围内接受教育的人数固定,无论学校规模的大小,学校培养的学生总数是一定的,其资源产出数量不变.在教育资源产出质量方面,由于“离农教育”代替“融农教育”,农村学生离开农村进入乡镇或者城市,实质上成为新的“应试教育”的牺牲品.他们的学习内容脱离农村实践,感情维系被削弱,毕业后很难重回农村造福乡里,这和提高教育产品质量、促进新农村建设的初衷背道而驰.义务教育阶段离开家乡的学生,由于年龄小、自主性差、长期与家长分离,容易产生心理问题.有些学生由于挑食、学校膳食状况差等原因导致身体素质下降.学生的身心健康情况会影响他们的学习情况,即作用于教育产品的质量.此外,美国政府对14000名小学四年级学生的学习成绩进行研究,发现小规模的学校比中等规模和大规模的学校培养出的学生的学习成绩要高[12].因此,笔者认为农村学校撤并所产生的规模较大的学校并没有提高学生质量,反而有可能会降低学生的综合素质.

2)教育成本收益

教育成本收益分析的关键点在于规模经济.撤点并校能够被迅速地贯彻实施,大部分就是因为存在规模经济效应.农村义务教育学校撤点并校使得学校基础设施的利用率增加,学生分摊成本下降,管理水平提高,这在一些比较发达的东部省份已经取得较好的效果.然而,由于过度追求规模经济,导致学生辍学率增加的事实却说明试图缩减、节约教育经费支出的经济学做法不能适用于以提高国民综合素质为目标的教育领域,无节制地追求“规模”反而会掉入“规模不经济”的陷阱中.由于学校规模扩大,管理层级增多,信息传递和权力分配变得更加复杂,行政办事效率降低,部分农村学校还出现“特大班”.2013年国家审计署抽查的1774所学校中有352所学校出现“百人班”[13],这就使得师生之间的关系逐渐淡化,学生容易遭到忽视,不能很好地调动他们的学习积极性.因此,将规模经济与提高学生质量有机结合,这是提高教育成本收益的关键.


3)教育社会福利收益

教育社会福利就是教育对教育产品的生产所带来的社会意义[14].教育公平一直是教育领域各位学者研究的焦点.农村学校撤并的最初目的是为了使农村孩子能够接受与城市孩子一样的教育,但适龄学生的辍学率上升证明农村学生与城市学生之间的教育不公平问题不但没有解决,反而呈现加大的态势.在“城乡一体化”政策的影响下,学生长期脱离农村实践,乡土气息逐渐淡薄,农村学校的撤并产生的实际后果是鼓励学生离开农村,这违背了建设新农村的初衷.而且,农村中小学生和乡村教师是农村地区意识与科学知识传递的枢纽,农村学校的消失使得农村文化传播的管道被切断,朗朗的读书声被农村的沉寂所代替,不利于新农村文化的建设.河南省洛阳市统计局发布的《山里的孩子读书难――关于农村学校撤并和清退代课教师的调查报告》显示,有80%的农民对学校撤并表示不满[15].

因此,笔者分析得出的结论与美国乔巴德和维兰德关于反对任何武断的对国家和各级农村学校进行合并的结论一致,认为农村义务教育阶段学校撤并在经济效益上是“亏损”的,从经济学上看,《意见》的颁布具有较强的科学性.

三、撤点并校的反思性建议

《意见》颁布之后,各地纷纷暂停撤并农村义务教育学校.透过农村撤点并校现状的分析,我们能够看到国家不仅要增加教育资源的投入,还必须认识到保持农村特色和渠道的重要性,这对我国在后撤点并校时代提高

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农村教育公平至关重要.

1.坚持农村教育特色化

农村教育特色化并不是人们所认为的教育农村化.教育农村化能使学生亲近农村,但与正规教育出身的学生相比,在升学上存在劣势,教育质量也不能得到保证,属于强迫地将留农意愿强加给农村学生.而坚持农村特色是要保留农村教育的乡土气息,尊重农村历史传承过程中形成的文化特色,如山水文化、少数民族文化、宗教文化等,对其进行保护.人们必须明确认识到要提高农村教育水平,保留乡村代课教师,推行多元教师聘用制度,注重“改”而非“换”,保根固元.此外,国家应在教师教育培训、教育经费财政拨款方面对代课教师有所倾斜,鼓励他们通过继续学习提高自身能力,更好地服务乡里,在“改”中提高代课教师的教育质量,促进农村教育水平的提高.杰里劳氏提出要将教师吸引和保留在农村中小学校,不能忽视对当地人才的利用,进而可以缓解当地教师短缺的矛盾[16].农村要保留原有的小规模化、小幼一体化及复式教育,基于此,提高教师的质量和学校的办学水平,将“读书声”留到农村,融入新农村文化的建设中.

2.提高监督水平

在农村义务教育撤并学校的过程中,有些政府部门为了减少财政支出,在没有任何宣传、教育、听证、公示的前提下,用“一刀切”的方式决定学校的撤并,而存在紧密利益关系的农民却没有任何“话语权”.提高民众监督水平,首先要提高政府的觉悟,加强社会对政府的监督.例如,《意见》指出要建立督导机构监督农村学校的撤并.近年来,“网络”、“实名”等监督方式成为社会热词,发挥了重要的作用.政府“网站”、“微博”等可以成为提高民众监督水平的突破口,民众积极参与,传递信息,提高政府的服务意识和敏感度.除此之外,政府放权也是提高监督水平的必要之举,让教育政策决定权最大限度地掌握在教育工作者手中,如基层校长和教师,提高他们的教育领导地位.柯克大卫安德森主张提高农村学校教师的领导权,他的研究发现在有教师领导权的农村学校中,这些教师能够在他们的同行里具有足够的影响来改变学校的目标导向[17].这是因为校长和教师贴近基层,对什么样的教育有利于学生发展有比较深入的理解.提高校长和教师的话语权能够将政府的行政化失误降到最低.参考文献:

[1]Ayers,J.MakeRuralSchoolsaPriority:ConsiderationorReauthorizingtheElementaryandSecondaryEducationAct[EB/OL].[2013-09-20].http://eric.ed.gov/?id等于ED535987.

[2]国务院关于规范农村义务教育学校布局调整的意见(国办发[2012]48号)[Z].2012.

[3][7]杨东平.农村教育布局调整十年评价报告[R].21世纪农村教育高峰论坛,2012.

[4]国务院关于基础教育改革与发展的决定(国发[2001]21号)[Z].2001.

[5]BardJ,GardenerC,Wieland.R.NationalRuralEducationAssociationReport-RuralSchoolConsolidation:History[J].TheRuralEducator,2006,27(2):40-47.

[6]范先佐.教育经济学新编[M].北京:人民教育出版社,2010:313.

[8][9][13].审计结果公告(2013年第2号)[R].,2013.

[10]王旭明.近期教育改革发展情况[R].2006.

[11][14]Weisbrod,B.ExternalEffectsofInvestmentinEducation[J].JournalofPoliticalEconomy,1962(70):106-126.

[12]Eberts,R.W.,Schwartz,E.K.,Stone,J.A.SchoolReform,SchoolSizeandStudentAchievement[J].EconomicsReview,1990,26(2):2.

[15]寇莉敏.农村学校撤并如何走出两难境地[N/OL].南方日报,2009-04-03.http://epaper.nfdaily.//2009-04/03/content_6740033..

[16]Lowe,J.M.RuralEducation:AttractingandRetainingTeachersinSmallSchools[J].TheRuralEducator,2006,27(2):31.

[17]Anderson,K.D.TranormationalTeacherLeadershipinRuralSchools[J].TheRuralEducator,2008,29(3):16.

(作者单位:福建师范大学教育学院)

(责任编辑:孙建辉)

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