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与户籍状态捆绑的市民待遇,如何在自由迁徙、财政困境和基本公共服务不均衡之间获得一个制度化的“最优解”,一直是中国城市化进程中公共治理的难题之一.从改革初期的“暂住证”到近两年实施的“积分制”,围绕着户籍制度改革的放宽进城居住限制、外来人口市民化,在过去30年城市化进程中进行了多次探索.
在城市户籍改革权限下放、落户决定权在确定的分类原则下各自决策、公共服务成本主要由地方支付的大背景下,如何才能更好地推进建立新型户籍制度,实现有序转移中的落户?
复旦大学社会发展与公共政策学院教授张力曾做过相关研究.根据本地户籍人口与非户籍人口在享受市民待遇上的差别及公共财政需要负担的市民待遇,量化出全国不同区域、不同经济发展水平的45个城市自由落户的财政成本.
政府提供的基本公共服务包括：义务教育、基本医疗保险、城镇居民社会养老保险、最低生活保障、廉租房租金等五项.
根据2012年度各地的基本公共服务开支,一个人在某地落户,政府需要支付的基本公共服务成本从3555元到34769元,两者相差近10倍.
排名最高的是北京,一个户籍人口,北京市政府一年需要为其支付的基本公共服务成本为：下限22769元,上限34769元.这一数据远远高于其他城市.
排名第二的是深圳,深圳市政府需要为一个户籍人口一年支付1430016814元；上海紧随其后,为1194023325元.此后是天津、杭州、苏州等城市,支付成本低于一万元的是排名第八位的哈尔滨,最低的是西宁,为3555元.
从上述数据中不难看出,城市落户控制最严的上海、北京和深圳,基本公共服务成本水平也最高；落户门槛较低的城市,基本公共服务成本水平排名也相对靠后.
自由落户意味着政府要花更多的钱
《望东方周刊》：什么是落户成本?
张力：一个人落户某地,该地方政府就要承诺给予其相应的市民待遇,享有相应的公共服务的权利,落户成本就是指政府提供这些公共服务需要支付的费用.
自由落户意味着政府要对公共服务进行更多的投入,要花更多的钱.
《望东方周刊》：落户成本的高低与哪些因素有关?
张力：落户成本与经济发展水平之间的相关性基本符合预期,成本高的城市多数位于经济总体发达的东部地区,低的城市大多属于相对落后的中西部地区.
跟城市落户的难易程度相较,落户控制最严的上海、北京和深圳,基本公共服务成本水平也最高；落户门槛较低的城市,基本公共服务成本水平排名也相对靠后.
此外,落户成本和流动人口也有关,但主要取决的不是流动人口数量,而是流动人口的结构.因为,如果外来人口是就业人口,政府并不需要出钱为其支付公共服务,这部分费用是由其本人和单位共同承担的.只有当外来人口是非就业人口（失业者、老人或小孩）时,就需要公共财政来负担了.
因此,对一个城市而言,只简单考虑外来人口总量,而忽视外来人口结构,就会低估自由落户的资金缺口.
《望东方周刊》：大部分流动人口应该都是劳动力吧?
张力：不能这样说.现阶段是不能自由落户,因此城市的外来人口是以劳动力为主,而一旦实现自由落户,或者落户门槛降低,就不能保证进来的都是劳动力人口了,他们很可能会拖家带口.
比如,2003年,郑州市曾经大幅度降低落户门槛,实施之初就引发了大批外来人口投亲靠友落户,人数高达10万,其中18岁以下的学龄儿童超过50%.造成了当地公共服务资源的供求矛盾急速加剧,半年后该政策不得不取消.
形成落户门槛有多种因素
《望东方周刊》：什么因素造成地方政府设置不同的落户门槛?
张力：影响落户门槛的因素很多,其中背后有一个关键的问题是,政府和地方政府财权和事权的分配问题.这涉及中国的财政制度,1994年开始实行分税制,财权事权不匹配,提供基本民生服务的这一块大部分都得由地方政府来负担.
在这种情况下,给一个外来人口落户,意味着地方政府就要多一份负担、多一份财政支出.因此,地方政府不得不设置落户门槛和落户人数,限制外来人口涌入.除非地方政府觉得,外来人口创造的财富大于落户成本,才愿意给他落户.
关于户籍改革,很多人都喊要公平,这些大道理很容易理解,但实际问题是,地方政府的钱从哪里来?如果落户成本完全由出钱,地方政府设置落户门槛的意愿就会减弱.
还有一个不容忽视的因素,就是大城市,特别是特大城市的人口承载能力.有的特大城市人口压力已经很大,难以再消化吸收新增人口,很难再扩大人口规模.此外,由于一些特大城市的功能定位还有待完善,人口只进不出的现象还比较突出.严格控制特大城市的人口规模,有现实的必要性.
《望东方周刊》：怎么才能让政府主动在外来人口落户上多花钱?
张力：这就涉及一个老生常谈的问题――政府职能的转变.西方国家政府的职能基本上是提供公共服务和城市管理,但在中国,地方政府什么都要做,发展经济、基础设施建设、民生服务等,需要花钱的地方很多,在某方面花得多,一些地方就要投入少.
另外,对地方当政领导而言,是解决一个户籍在政绩考核中更重要,还是上一个经济建设项目更重要?目前在政绩考核中是没有关于户籍方面的考核的,地方政府或者政府领导也就没有动力去做,除非有利益驱动,比如能增加当地税收或引进人才.
最大的障碍在于利益不一致
《望东方周刊》：落户门槛就是户籍改革的障碍吗?
张力：不能这么说.这要看你认为户籍改革的目标是什么.如果说户籍改革的目标是自由落户,对落户不设任何限制的话,有落户门槛就说明没有实现自由落户,从这一点说,落户门槛是户籍改革障碍的一个体现.但其实,户籍改革最大的障碍在于政府的利益跟民众的利益是不一致的.
现在户籍改革的方向是,尽可能向外来人口开放一些公共服务,但是开放公共服务也是有条件的,比如居住证满一年可以享受某些服务,交社保三年又可以享受更多一些,是阶梯式的.改革的逻辑是把享受的服务和个人的付出挂钩.
《望东方周刊》：是不是越来越多的城市会实行积分制落户?
张力：应该是肯定的.积分制落户就像高考,通过打分来评价落户条件,但不是说分数够了就可以落户,每年还有名额的限制.就像高考录取分数线一样,要按照名额来划定每年的落户积分线.所以不管用哪一种落户制度,落户门槛肯定是要设置的,只不过形式上会有变化.
打分体系是能反映政府偏好的.政府是想让更多的高学历人才进来,还是想让更多的有钱人来,或者是更年轻的人来,都会在积分体系中体现出来.但这一指标体系是否与民众的想法一致,这又是另外一回事了.