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摘 要 新闻自由在现代社会中是一项得到广泛认可的公民基本权利.但我国还没有一部专门的新闻法,同时,新闻传播活动管理构架存在权限划分不明确,控制失灵的现象.这既不利于保障公民新闻自由权利,又不利于舆论引导和社会控制.为此,应加强新闻立法建设,进一步完善新闻自律的机制.
关 键 词 新闻自由 社会控制 新闻立法 新闻自律
作者简介：高颖秋,泉州人民广播电台.
中图分类号：G21 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)05-177-02
新闻自由在现代社会中是一项得到广泛认可的公民基本权利.而进入21世纪以来,随着信息技术,尤其是互联网和多媒体技术的发展,新闻媒体对社会的影响力不断扩大,新闻自由的界限也随之扩展,这就给与之相关的社会控制带来了新的问题和挑战.而众所周知,中国目前正处在社会转型时期,这个问题尤其严竣.本文描述了我国新闻自由现状及相关管理制度,并提出新闻自由与社会控制平衡的两点政策建议.
一、我国新闻自由现状及相关管理制度
新闻自由的概念是从近代政治经济学和新闻学中衍生出来的,早已成为国际社会普遍认可的一项公民的基本权利.国内理论界对于新闻自由的理解与阐释主要涉及两个概念.多数学者认为新闻自由即出版自由,例如《中国新闻实用大辞典》（冯健主编,新华出版社1996年版）对新闻自由的解释就是：“亦即出版自由,属于公民权利的一种,是《宪法》所规定的言论、出版自由在新闻传播活动中的体现和运用.”也有一些学者认为新闻自由属于,即在一定法律范围内,公民通过口头或书面的方式表达意见的自由,又称为“表达自由”.
综合以上两种观点,笔者认为,新闻自由是与出版自由在新闻领域的延伸,是公民,特别是新闻从业人员在中华人民共和国宪法和法律规定的范围内,通过出版物表达自己的思想和意见的权利.
新闻自由不仅对于社会主义法治建设是必不可少的,而且能够通过营造自由、宽松和不受限制的表达氛围,帮助实现人的自由全面发展.但与此同时,任何自由都是有限的和有条件的,自由并不是为所欲为.公民在行使新闻自由时,应当尊重他人的权利与名誉,保障国家安全和公共秩序,符合基本的道德要求.在任何一个现代国家,为了维护国家安全,政府都会限制媒体获得和散布国家机密.任何公民有保守国家秘密的义务,另一方面禁止发布任何煽动、号召推翻政府、发动政变的言论,对于违反这些规定的人,政府有权制裁.同时新闻自由不能散布谣言,煽动人们聚众闹事等都会影响社会的公共秩序,影响人们正常的生产生活.鼓吹战争,煽动民族仇恨、破坏民族团结的内容也因为会对公共秩序产生影响而受到限制.
从立法层次来说,我国至今还没有一部专门的新闻法,对于保障和管理新闻自由的具体规范散见于其他法律、行政法规和部门规章之中.
我国《宪法》保护公民的新闻自由权利,第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、的自由.”《宪法》同时也对公民行使这些自由权利时必须履行的义务进行了规定,第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由与权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利.”第22条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业,开展群众性的文化活动.”即明确新闻传媒的目标是为人民服务,为社会主义服务.此外,现行宪法对如何保障公民的新闻自由并没有具体规定.
目前,我国有关新闻媒体的法律条款散见于其他法律当中.如《中华人民共和国刑法》规定了对新闻传播活动的约束和对新闻传播活动进行保护的条款,与新闻传播活动有关的罪名一共有20多种.《民法通则》则具体规定了侵权行为的种类及其应当承担的民事责任.其他主要专门法也从不同的方面对规范新闻媒体的行为做了具体的规定.
我国关于新闻媒体的行政法规主要以国务院颁布的管理条例为主,是目前新闻媒体管理的主要规范.从这些关于新闻行业的行政法规的内容来看,大多数都是以控制、管理为目的,禁止性、义务性条款的数量远远多于授权性条款的数量.大致包括管理各类传播媒介的专门行政法规、对新闻传播活动中某一具体事项进行单项管理的行政法规,以及一些其他领域的专门行政法规中与新闻传播活动有关的规定等.
二、现行新闻传播活动管理制度存在的弊端
目前,我国现行新闻传播活动管理制度存在着一些明显的弊端,既不利于保障公民新闻自由权利,又不利于舆论引导和社会控制.
首先,新闻自由权利条款和保障条款的法律基本空白.全国人大至今还没有制定一部专门的新闻法对如何保障公民的知情权、记者的采访权和新闻媒体的报道权进行明确的规定,而这些都是新闻自由的前提.此外,目前对新闻媒体进行行政管理的部门层级较低,同我国行政法体系脱轨.而且有关部门在限制新闻报道的方式方面过于直接,在限制新闻内容方面过于随意.这既降低了社会公众对新闻媒体的信任度,难以充分发挥新闻媒体的监督职能与作用,又会造成不良的国际舆论,损害党和国家的声誉.
其次,管理构架存在权限划分不明确,控制失灵的现象.我国现行的新闻事业管理架构实行双重领导制度,即由党委系统的宣传部与政府序列的、广电局共同负责.二者的权限划分,一般来说,由党委宣传部门负责宏观指导,和广电局负责具体管理.但这只是一个基本原则,并没有更加明确的职权范围划分.这种管理架构可能造成的不良后果是：对于有可能带来良好经济利益和社会效益的管理对象,往往是多家争夺,以至多头管理、相互扯皮；而对于管理难度较大、社会效益与经济效益较差的管理对象,又争相逃避管理责任,造成管理空白.
毫无疑问,随着形势的进一步发展,我们不能再沿袭过去这套粗放的管理模式,而应该积极探索新的新闻管理模式.
三、实现新闻自由与社会控制平衡的两点政策建议
首先,应加强新闻立法建设.新闻立法的缺失给新闻事业管理和加强社会控制造成了很大的困难.无法可依,仅依靠行政规章进行管理,极易给人造成限制新闻自由的印象.过去有一些人认为新闻立法会削弱党对新闻事业的领导,会失去对社会舆论的控制力,造成社会混乱.这种观点是十分片面的.众所周知,新闻立法不仅仅能够保障新闻自由,而且还能限制别有用心的人滥用新闻自由.加之新闻立法是在党和政府的领导下进行的,通过立法程序,把符合中国国情和新闻发展规律的理论与实践经验写入新闻法中,这本身就很好地体现了党的领导地位.
新闻立法完成之后,党委宣传部门、政府和广电局对于新闻媒体的控制力度并不会弱化,通过法律武器能够有效地避免新闻自由权利的滥用.各级党组织还可以将自己从繁杂的新闻管理具体事务中解放出来,从而聚精会神地加强对党的路线、方针、政策的宣传工作,更好地做好引导大众舆论,对人们进行思想教育的工作.同时,由于对新闻媒体的具体管理是以法律的形式进行的,也能够降低在国内外政治方面的不良影响.
其次,进一步完善新闻自律的机制.我国新闻自律机制的完善,应通过加强新闻行业协会建设和制订统一新闻自律公约等途径来进行.目前我国最主要的新闻行业协会是中华全国新闻工作者协会（简称中国记协）.中国记协前身是在周恩来同志倡导和支持下,于1937年11月8日在上海成立的中国青年新闻记者学会.1957年3月,中华全国新闻工作者协会在北京正式成立.中国记协作为全国性人民团体,目前一共有全国性新闻媒体、地方记协、专业记协、主要新闻教育、研究机构等团体会员214个.随着中国新闻事业的发展,中国记协在国内服务和国际交流中日益活跃,广泛团结了全国70余万新闻从业人员,并同世界上100多个国家和地区的新闻界开展友好往来,积极为中国新闻事业的发展作贡献.
今后,我们应逐步消除中国记协浓厚的机构色彩,使之真正成为非的民间组织,负责督促和约束新闻媒体自律,还可以在行业协会内设专门的督察机构,受理公众对新闻媒体的投诉,并对查实的媒体不当行为予以公开谴责和批评,同时责令其采取补救措施.在适当的时候,又这个记协组织制定新闻自律自律公约,其内容应当全面、明确和具备可操作性.
总而言之,我们应该进一步加强有关平衡新闻自由与社会控制的研究和实践工作,使我国能够在全球化、信息化迅猛发展的背景下,继续保持社会的和谐稳定.