我国行政立法听证制度

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作者简介：徐箴,女,（1989―）,安徽黄山人,系江西师范大学政法学院宪法与行政法学专业硕士研究生,研究方向为经济行政法.

（江西师范大学政法学安徽黄山245061）

摘 要：立法听证制度作为听证的一种形式,已经在我国立法实践中起到了良好的作用.但由于缺乏制度规范,立法听证制度在发展中出现了混乱无序的现象,影响了实际功能的发挥.完善立法听证制度可以有效地促进我国的政治体制改革和法制建设.

关 键 词：行政立法；听证；完善

中图分类号：D922文献标识码：A文章编号：1006-026X（2011）12-0000-01

一、我国行政立法听证制度立法概况

随着依法治国的提出和依法行政的不断深化,行政立法听证实质上是作为给行政相对人提供陈述意见机会,赋予当事人与行政立法权力相对应的程序权利的一种制度逐步成为普遍共识.在行政立法过程中的参与权是公民的宪法性权利,保障公民在行政立法过程中的参与权、维护公民的合法权益是行政机关的宪法性义务,是尊重和保障人权的具体体现.我国目前对行政立法听证制度采取分散化的立法模式,尚无系统的法律规定.由于中国长期的权力集中体制和受大陆法系法律制度的影响,程序一直被淡视.“在立法中,往往实体规定多,程序规定少或根本没有；在执法中,往往为追求行政权的实现,而忽视行政权行使过程中程序的合法性；在观念上,往往认为程序繁琐,影响效率,甚至多余,不能理解程序对实现实体正义的深刻影响和重要意义以致我国目前对行政立法听证制度尚无系统的法律规定,只能散见于《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等之中.［1］

二、我国行政立法听证制度的缺陷

虽然行政立法听证制度在我国的确立,对于激发人民群众参与立法的热情,增强人民群众的参政议政意识,提高地方立法的质量,体现人民当家作主的社会主义,促进地方所立法规的贯彻执行等具有重要意义.但是与美国等行政立法听证制度相对完善的国家相比,我国的行政立法听证制度滞后于经济和社会的发展已是不争的事实,特别是不适应依法治国的需要.我国行政立法听证制度存在的缺陷主要表现为以下几点.

首先,现行立法对行政立法听证制度缺乏系统的规定.我国的行政立法实际上包含行政法规和行政规章的制定,从我国立法状况的分析可以看出,目前尚无系统的对行政立法听证制度作规定的法律.［2］而相对于这种分散化的立法模式,集中式的立法模式更具优越性.在集中式的立法模式下,行政听证的相关制度比较完整,听证程序的若干环节衔接的相对紧凑一些,利于行政立法听证制度的现实有效操作,从而达到体现、保障公民合法权利的目的.

其次,现行立法规定的听证会只是作为听取意见的一种方式存在,属于一种非强制性规定,对行政机关立法活动的约束力不大.从现有的规定来看,我国行政立法程序主要包括立项、起草、审查、决定、发布和解释等程序,从内容上看“基本上属于行政机关的内部工作程序”,“有的规章甚至处于内部掌握状态”,是一种缺乏体现和法治精神的行政立法程序制度.虽然其中规定的听取意见与听证制度相似.［3］但两者还是有重大区别：听证制度(无论是何种形式的听证)是一种严格的法律制度,它对行政立法机关的立法活动有约束力,未经听证而制定的行政法规、规章是无效的.

再次,现行立法规定过于原则,对行政立法听证制度的适用范围、具体方式、操作程序和不适用此程序的法律后果均没有硬性的、详细的规定.从现有的规定了行政立法听证制度的法律和行政法规来看,只有《规章制定程序条例》的规定相对较为具体,它们均只是简单地规定听取意见可以采取听证会的方式,都没有明确、具体规定听证的适用范围、听证的方式、具体操作程序以及不适用此程序的法律后果,导致在实际操作过程中,如听证代表无代表性,决策材料透明度低,公众知情权不能满足,使听证不能达到既定的目的；或者以听证程序为表面形式,并不以听证会上各方利益主体的意见、论证质证后的证据作为最终决策的依据,使听证程序流于形式.程序公正原本是实体公正的前提和保障,只有程序公正才可能导致实体的公正,但程序本身的不公正使听证程序的设置背离了初衷.

三、我国行政立法听证制度的完善建议

(一)加强和完善立法听证的依据

1.加强宪政理论研究,为立法听证制度的构建和完善提供源头性理论支撑.立法听证与宪政具有高度的正相关性沉立法听证体现了宪政精神,同时立法听证也极大地推进了宪政的发展.宪政理论的发展必然推动立法听证制度的完善.

2.明确和规范立法听证的法律依据.一方面使相关法律融入立法听证的精神,增加立法听证的内容,从而使立法听证获得足够的法律依据和法律支持；另一方面,各地人大应当在遵循以上相关法律的原则性规定的前提下,尽快制定和完善具体的、详尽的立法听证规则,并在条件成熟时上升为法律、法规,逐步实现立法听证的规范化,使听证真正有法可依.

(二)确定合理的行政立法听证范围.

我国可以借鉴世界大多数国家在行政立法听证范围上的立法体例,采取原则性规定、列举性规定与排除性规定相结合的立法模式.我国行政立法听证范围的原则性规定应为：一是与人民群众切身利益密切相关的行政立法行为必须实行听证；二是行政立法机关认为必要的情形.行政立法机关认为有必要时,可以依职权主动进行听证.这里包括行政机关认为立法草案中的相关问题需要进一步澄清和明确的；立法草案中涉及不同利益群体利益冲突的等情形.我国行政立法听证范围的排除性规定应为:第一,关于国防、外交方面的事项.国防职能和外交职能很多情况下需要保守秘密和迅速行动,故不得要求适用行政立法听证程序.第二,关于行政机关组织、内部管理、人事、公共财产事5．确立行政立法草案公开制度.行政机关应该通过各种方式,就行政立法草案的制定机关、主要内容或者所涉及的主要问题以及制定的事实根据和法律依据等向社会公开,使公众知情、了解,同时允许社会公众通过口头或书面方式对其予以评价,增强行政立法的透明度.同时听证结果的处理要公开化、制度化.

(三)确定举行立法听证的程序

1.确定立法听证的召集模式.倡导自上而下的听证召开模式.自下而上的召集模式,即民众主动要求立法机关就有关立法问题召开立法听证会,以获得表达自己的不同意见的机会.这种模式,更能体现听证的性,也最接近公众参与的理念.［4］

2.做好立法听证的准备工作,特别是听证公告的发布.

(四)确立行政立法草案公开制度.

行政机关应该通过各种方式,就行政立法草案的制定机关、主要内容或者所涉及的主要问题以及制定的事实根据和法律依据等向社会公开,使公众知情、了解,同时允许社会公众通过口头或书面方式对其予以评价,增强行政立法的透明度.同时听证结果的处理要公开化、制度化.可以建立决策机关的回应机制.即应对听证报告中的合理意见予以采纳,并付诸实施,同时对未采纳的意见给予书面答复,说明理由.立法听证陈述人也应继续关注听证会的善后工作动向.总之,应给予立法听证结果高度地重视,以达到充分发挥立法听证效能的目的.