非营利组织与政府关系比较

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非营利组织(Non-Profit-Organization),是指那些独立于政府之外,不以营利为目的,志愿性地从事社会公益性或互益互助性生产与服务的既非政府又非企业的社会团体和组织.如各种形式的协会、学会、研究会、联谊会、商会,等等.其机构中不包括政府机构及其附属设施,也不包括政党组织.有的文献对非营利组织称为“非政府组织(Non-Governmontalanization)”,“公民社会组织(CivilSocietyOrganization)”.

一、非营利组织的发展对我国公共管理的必要性

政府部门在面对福利国家危机、发展危机、环境危机、地域性差距的扩大,其解决问题的能力已明显衰退,私人营利部门的扩张在不断持续着.在这样的情况下,在全球社会经济发展过程中出现的一种新型组织形式――非营利组织,作为组织创新的重要意义,他们在市场体制的组织―企业和国家体制的组织一政府之外,提供了新的选择,在解决市场失灵和政府失灵的问题方面具有深厚的潜力.发展非营利组织是调整政府与社会关系的纽带.非营利组织作为市场机制运行的最重要的主体之一,在服务于市场经济的过程中,其独立、客观、公正的基本特性是由非营利组织的基本特性所决定的.非营利组织的地位和职能,决定了它对我国政府管理过程中的功能和效率缺损有着重要的监督和补救意义,能够实现政府公共管理职能在行政系统外的有效拓展.

现代政府管理向公共管理转化,非营利组织的发展对我国公共管理发挥着重要的作用.

首先,非营利组织将承担起我国政府能力不足而存在的“公益真空”.非营利组织能够有效承担政府职能转变所外流出来的部分职能,或者原来由政府执行或者政府未能很好执行的职能,对我国政府工作起到拾遗补缺的作用.非营利组织可以为我国政府决策提供来自基层的不同声音和意见,为政府做出正确的决策,提供准确的基础资源.同时,非营利组织还有助于填补政府用于社会发展方面的资金不足.非营利组织能够通过社会捐助,动员社会各方面资源参与社会发展,帮助政府解决一些容易被忽略的边缘问题,非营利组织填补了一个政府和企业都无法兼顾的社会位置.

其次,非营利组织能够帮助我国政府建立起的管理机制.非营利组织的发展有利于我国政府公共权力平衡机制的建构.在我国政府与市场新的互动关系中,非营利组织可以通过制度化的途径,拒绝政府不适当的干预行为,增强在权力和利益格局变动中的谈判能力,无疑对政府权力过度行使起到了一定的限制作用.同时非营利组织还代表者不同社会群体的利益,了解社会各层次的不同需求,可以为政府决策提供建议和信息,从而为政府工作起到监督的作用,推动政府建立监督机制,增加政府决策、资源运用的透明化和合理性.

第三,非营利组织有助于平衡我国出现的各类社会矛盾.随着我国经济改革和社会改革的不断深入,企业改革又形成了新的失业人群,促使原来的失业压力又进一步增大.一方面,非营利组织的建立能够创造就业机会;另一方面,通过非营利组织支持的各类社会活动和经济事业又能够为社会创造新的就业机会,对于社会的稳定具有重要的作用.

第四,非营利组织可以有效地参与国际合作.在坚持国家利益第一的原则下,非营利组织参与国际合作(比如,参与环境保护的国际合作,参与不同文化、体育方面的交流,留学生的互派等),对于缓解国家之间的矛盾必将起到缓冲剂的作用.

二、我国政府管理非营利性组织的必要性

作为社会的管理者,尤其在中国的改革过程中,政府是必然与几乎一切社会组织发生联系的.任何社会组织都必须在政府的监督和管理之下进行活动,这一点非营利组织也不例外.我国政府要对非营利组织进行管理有如下一些原因:


1.NPO开展的活动多为公益活动,它们所提供的基本上属于公共物品,这相当于替代政府履行了作为公共部门的一定职责.为了促使我国非营利组织健康、有序地发展,纠正非营利组织在发展过程中所凸现的一些缺陷,我国政府对非营利组织的管理是有必要的.我国政府对非营利组织的管理既体现了政府对社会组织进行行政管理的职能,又在政策规制上体现了两者相互补充的合作伙伴关系.

2.非营利组织并非都是圣洁的天使,不同组织对公益的理解可能存在差异,不同NPO之间、NPO与其它社会组织之间都可能产生矛盾冲突,NPO也可能背离宗旨、违法乱纪.这些都需要我国政府的行政和司法部门来协调和仲裁.

3.非营利组织的基本职能是防止国家权力破坏个人权利及政府、企业在满足社会方面的不足.我国非营利组织是改革的产物,存在时间还很短,在组织结构、财政状况、人员构成、职能作用等方面都有自身的特点,并形成了非常独特的“官民二重性”特征,“性”和“民间性”比例不合理是其发展的障碍.我国非营利组织独立地发挥公共性的职能并不意味着其可以忽略政府的管理,相反,我国NPO要健康快速地发展必须要有政府有关部门的管理.因此我国非营利组织需要通过政府有效的管理来规范自身的行为,才能更好地发挥和发展其公共性的一面.

4.在实际运作过程中,非营利组织与其他组织形式一样,具有自身的局限性和失败的风险.首先,非营利组织缺乏个人利益的存在.因此,一旦社会的志愿精神不足,则往往缺乏责任机制和发展动力,非营利组织就可能面临“志愿失灵”的问题.其次,非营利组织受到责任和腐败问题的困扰.非营利组织存在缺乏公共责任的问题,组织的决策过程可能不够化,也可能缺少公开性,这也为组织的经营管理人员的渎职腐败创造了条件.第三,非营利组织存在独立性的危险.来自商业活动、政府和外国援助等的资金成为非营利组织的主要收入来源,往往使得非营利组织“受制于人”,背离了原来的任务和宗旨.如果非营利组织过分依赖政府资金,它将面临3个潜在的危险:官僚化、仰人鼻息、失去独立.第四,非营利组织缺乏提高效率的竞争机制.第五,非营利组织缺乏显示效率的判断机制.从实践上看,一些非营利组织只注重投资项目.而不投资于组织能力;只注重项目绩效.而忽略组织能力的提高:只注重目标群体的培训,而忽略组织内部员工的培训与能力建设:只强调外部条件与环境,而忽略内部管理与能力等,也是造成自身能力不足的原因.

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