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内容摘 要 非营利组织的失灵是困扰我国公益事业发展一个重要因素,理论界对如何治理非营利组织的失灵做出了积极的探讨.在借鉴前人研究成果的基础上,本文从信息披露的角度对非营利组织失灵的治理进行了探索,认为加强强制性信息披露、激发自愿性信息披露、完善非营利领域的产品市场、筹资市场、管理者市场,实现三者的联动将有利于非营利组织失灵的治理.
关 键 词 信息披露 非营利组织 失灵 治理
作者颜克高,湖南大学工商管理学院博士.（长沙：410082）
非营利组织失灵是指非营利组织偏离社会公益或共益的宗旨,片面地以功利主义为取向,并给消费者、社会、生态带来负效应.2007年初,有媒体曾披露“中国关心下一代健康体育基金会”将各企业交给基金会的62万多元管理费用于日常开销,该事件引起了社会公众对基金会诚信的质疑,社会各界强烈呼吁像基金会这样的非营利组织应该增强透明度,向社会公布相关的业务信息,接受社会监督,本文即从信息披露的角度来探讨非营利组织失灵的治理问题.
一
目前,国内外学者就信息披露与非营利组织失灵的治理进行了一定的研究.赵晋湘等提出,如同企业界的“市场失败”、政府部门的“政府失灵”一样,非营利组织的失灵正在以多种形式表现出来,应该从立法、信息管理、道德机制等方面入手进行治理［1］.马敬卫等也认为,为应对失灵,非营利性组织应该建立信息披露制度和相应的惩戒制度,完善非营利组织的管理体制,形成以政府为主导的多元化筹资体系,完善自律与他律相结合的道德约束机制［2］.
孙芳城等在对非营利组织的会计目标进行论述时,提出非营利组织的信息披露模式应该以绩效评价作为导向［3］.李静等分析了我国非营利组织会计信息披露的现状,对我国非营利组织信息需求与供给之间缺口的原因进行了深入剖析,同时也对我国非营利组织会计信息披露的制约因素进行了探讨［4］.
美国学者里贾纳E赫茨琳杰指出,非营利组织的不法行为和不善经营已经严重地削弱了公众对此类组织的信任,非营利组织缺少商业领域中的那种强制性责任机制,因而应该采取一定的规则来加以约束.赫茨琳杰提出了解决此类问题的方案：披露――分析――发布――惩罚（DADS）,要求非营利组织及其管理机构向大众披露、分析、发布信息,同时对不遵守相关规定的组织进行惩罚.她强调,对于非营利组织,应该增加披露量化的非财务性信息,以便衡量这些组织的效率［5］.
从我国的实际情况来看,到目前为止,除《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》、《民间非营利组织会计制度》及有关特殊行业会计制度要求非营利组织编制统一的财务会计报告外,有关管理部门只针对基金会行业出台了《基金会信息公布办法》,而用于规范非营利组织信息披露的一套完整机制还没有建立起来.
综上所述,赵晋湘、马敬卫、孙芳城等在国内较早地提出可以利用信息管理来对非营利组织的失灵进行治理,但对其实现机制并没有进行深入的探讨,里贾纳E赫茨琳杰的研究则比较深入,并根据美国的实际提出了具有一定可操作性的方案.笔者旨在借鉴前人研究成果的基础上,结合我国非营利组织发展的实际情况,对以上问题作拓展性的探讨.
二
信号理论认为,如果市场竞争是充分而有效的,那么一个成功的组织通过向市场传递信息,能够将自己与其
他组织区分开来,从而可以在市场中建立良好的声誉和获得更多的资源,同时,组织管理者的能力水平将被市场所认可.在这种条件下,其他保持沉默的组织将处于不利的地位,他们将会在市场上面临严峻的挑战,从这个角度讲,市场中的每个组织都具有进行信息披露的动机.
委托代理关系理论也有类似的观点.该理论认为,每个组织都是由一系列的委托代理关系组成,其中最主要的就是管理者与所有者之间的委托代理关系,管理者为得到市场的认可或者实现心理预期,存在借助信息披露减少信息不对称的动机,以降低获取外部资源的成本.
根据以上两个理论,在管理者市场评价机制比较健全、产品及资源市场竞争比较充分的条件下,非营利组织的管理者同样应该存在进行信息披露的动机.因为在“经济人”的假设条件下,每个人都在追求自身利益的最大化,作为非营利组织的管理者,会按其所在的非营利组织的宗旨、章程进行经营管理,主并动将其利好信息向市场发布,那样可以得到一个好的市场地位,其本人也可以在市场上得到一个良好的市场评价,为其以后的发展提供积累,同时,市场也可以将表现不好的管理者逐出管理者市场.在这些条件下,非营利组织的失灵会较少地出现,因为管理者的经营不善或不法行为关系到整个组织的存亡及管理者本人的切身利益.
然而,现实情况并非如此,部分非营利组织并不愿意进行信息披露,他们并没有向利益相关者（捐赠者、公众等）提供任何信息,但每年还是可以获得许多捐赠,甚至有些非营利组织管理者对社会捐赠的违规使用,因为没有被发现,所以也并没有给他们带来不利的影响.这主要与信息的不对称性、垄断性及非营利组织管理者的价值取向相关.信息的不对称性、垄断性会使管理者的不轨行为很难为局外人所发现或识别,从而使他们有产生不轨动机的可能.非营利组织管理者的价值取向也是一个非常重要的影响因素,因为并不是每个非营利组织的管理者都将他的工作视为自己的事业或自身价值实现的平台,他的价值取向可能与非营利组织的宗旨或使命并不一致,而将这个岗位视为其谋取私利的机会.在这种条件下,像前面所述的那种在市场竞争条件下的自愿性信息披露就不再适用,而是需要强制性力量的干预,迫使他们按一定的规则进行信息披露,以便于利益相关者的使用和监督,这种信息披露称之为强制性信息披露.通过强制性信息披露,可以使那些企图利用信息的不对称来违规使用公益资源的可操作空间减少,从而一定程度上解决非营利组织的失灵问题,而强制性信息披露的实现机制可借助于里贾纳E赫茨琳杰提出的披露―分析―发布―惩罚（DADS）的方案.
非营利组织是一种公益组织,其大部分资源来自于社会,其所有者处于缺位状态,所有者对管理者的监督在非营利组织的内部监督系统中不可能得到实现.对非营利组织管理者的监督（不包括理事会和监事会的监督）就只能依靠外部组织或利益相关者（政府、捐赠者、受益者、公众）来实施,而利益相关者的监督必须借助于一定的信息,这些信息又必须由非营利组织来提供.那到底要求它们披露什么样的信息才有利于监督,从而对其失灵的治理产生促进作用呢?
就我国目前的情况而言,各种相关的会计准则要求非营利组织提供“资产负债表”、“业务活动表”、“流量表”三张基本报表以及会计报表附注等内容,在一定程度上增强了非营利组织会计信息的透明度,但仍有不足的地方.因为对于一个普通的利益相关者来说,这些报表只是一些复杂数据的罗列,他们可能无法看懂其所代表的含义,即使少数利益相关者具备了相关的专业知识,他们也无法对其真实性、准确性及其具体的情况做出判断.《基金会信息公布办法》也只对基金会、境外基金会代表机构公布年度工作报告、募捐活动的信息、开展公益资助项目的信息做出笼统性的规定,而对应该如何公布、公布信息的详细程度、格式等方面的内容并未做出具体的规定.
不可否认,以上政策的出台,能够对非营利组织起到一定的监督制约作用,但是单纯依靠以上笼统的规定难以起到充分制约的作用.所以,对非营利组织信息披露的内容和程度作出具体规定,对治理非营利组织失灵具有重要的推动作用.
理论界对营利组织信息披露的研究为我们的深入思考提供了启发.在对上市公司信息披露的研究中,有学者提出了信息披露的指标体系：战略信息、财务信息、非财务信息［6］.在结合非营利组织的特性及相关法规的基础上,基于利于监督的原则,我们对非营利组织信息披露的内容进行了设计,认为至少应该包括以下四个方面的内容：基本信息、财务信息、审计信息、非财务信息.基本信息主要包括组织简介、组织章程、机构设置及相关管理制度等,这些信息的披露有助于利益相关者对非营利组织作基本了解,同时也为判断其经营行为是否违规提供标准；财务信息主是指会计准则要求提供的会计报表,这些信息将会反映非营利组织使用资金的整体情况；审计信息主要用于衡量财务会计信息的可信度以及组织治理、制衡状况的分析和评价,包括注册会计师的审计报告、监事会报告等；非财务信息主要有资助（实施）的项目、项目时间、项目当事人等,这些信息的披露能够使利益相关者对非营利组织的经营活动有更深入的了解.与财务信息相比,利益相关者更加愿意关注非财务信息,一是因为非营利组织的主要目标是完成其公益使命,而不是利润,二是非财务信息提供的是具体项目的实施情况,涉及项目实施或服务提供的每一个环节,利益相关者只须支付较低成本就能够直接了解.
基于以上四个方面的信息,利益相关者就能够比较容易判断一个非营利组织是否存在不合理的经营行为,其管理者是否在遵循组织的宗旨,进而决定自己的捐赠行为.在信息社会,信息传递速度快于以往任何社会,非营利组织的违规行为能够很快在利益相关者中间传播,最终导致非营利组织困境的到来.这种惩罚（政府制裁、捐赠者撤回捐赠、潜在的捐赠者改变决策、公众丧失信心）将会使部分掌管非营利组织并存在不良动机的管理者不得不有所顾忌,从而降低非营利组织失灵的程度.
三
从以上分析可以发现,加强非营利组织的信息披露有助于其失灵的治理,但是要改变目前的现状,政府和非营利组织的主管部门还有许多事情要做,主要包括：
第一,完善立法,加强非营利组织信息的强制性披露.在我国,非营利组织的发展还有很长的路要走,非营利组织管理者的经验不足,则需要一定的法律制度加以规范和引导.此外,有些非营利组织的管理者并不认为组织的信息披露是组织发展的当务之急,甚至有些非营利组织管理者为了一己之私而拒绝或不愿意将组织的信息进行披露.从这个角度讲,就需要强制性力量来约束非营利组织的行为,借助于法律法规来明确非营利组织信息披露的义务,并对拒绝履行义务的非营利组织进行惩罚.从我国的实际情况来看,要实现信息披露在非营利组织失灵治理方面的作用,完善配套的法律制度成&#
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20026;迫切的需要.第二,引入竞争,激发非营利组织信息的自愿性披露.作为公共服务提供者的非营利组织,其经营活动具有一定的垄断性,如行业的垄断、地域的垄断、资源的垄断等,这种因素的存在一定程度上降低了非营利组织管理者披露信息的自觉性.按照信号理论和委托代理关系理论,管理者存在通过信息披露来显示自己和降低代理成本的动机,但那是以市场竞争为前提条件的.在垄断条件下,非营利组织管理者可以依赖于自身的垄断优势得以持续经营并获得资源,但是这样会降低公益的效率.因此,在非营利领域引入竞争,将非营利组织推向市场,将迫使非营利组织为获得好的市场地位而进行自愿性信息披露,从而有利于利益相关者的监督,减少非营利组织的失灵.
第三,完善非营利领域的产品市场、筹资市场、管理者市场,实现三者的联动.信息披露对非营利组织失灵治理的实现主要依赖于惩罚机制：行政惩罚、市场惩罚.行政惩罚是指相关管理机构按法律法规对非营利组织的违规行为进行处理,这种惩罚的方式操作起来相对容易.市场惩罚则主要依靠市场的力量对非营利组织不合理的经营行为做出惩罚,但是这种惩罚的实现需要产品市场、筹资市场、管理者市场之间联动.为了更好地说明问题,假定某个非营利组织将捐赠者的捐款用于改善员工福利（内部分配）,而没有用于捐赠者所关心的公益项目,经过一段时间后,捐赠者可能会发现他所关心的公益项目并没有改善（非营利组织可能并没有向市场提供公益产品或只提供了低质产品）,他会认为该非营利组织在整个过程中存在欺骗行为,产品市场上的这个不利消息很快在利益相关者之间传播.此时,该非营利组织就会发现以前稳定的捐赠者已经丧失了往日的热情,使得筹资变得异常困难.管理者市场也迅速对该非营利组织的管理者做出评价,认为该组织的管理者的职业道德值得怀疑（因为他所管理的组织背离该行业的基本准则）,从而使管理者处于不利的地位.由此可见,信息披露作用的充分发挥有赖于以上三个市场的发展、完善和三者之间有效的联动.
注释：
①本文受到湖南大学陈晓春教授主持的国家自然科学基金资助项目（70172019）；湖南省自然科学基金资助项目（0530213）；湖南省软科学资助项目（05ZK3053）等项目的资助.