我国石油行业的政府规制

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摘 要：石油作为自然垄断性的能源,对我国的社会发展和稳定起着重要的作用.本文在对我国石油石化行业管制的特点论述基础上,分析我国政府在对石油产业管制中存在的问题,最后并提出改善我国石油行业政府监管机制的对策.

关 键 词：石油行业政府规制监管机制

石油作为人类社会发展中的重要不可再生的能源,对国家安全战略和人民日常生活中有非常重要的意义,但石油行业的技术经济特征决定了石油行业具有自然垄断行业特征,因此,世界各国都对其采取了不同程度的国家控制.我国的石油产业从形成到现在经历了由计划经济到市场经济不同时期的政府规制,但其垄断现象的一直不变.中石油、中石化是目前垄断我国石油行业的两巨头.伴随着社会石油紧张供不应求,我国政府在对石油产业管制逐渐显示出不足,急需政府对石油产业改善管制.

一、我国石油石化行业规制的特点

(一)规制内涵的丰富性

在石油石化政府规制脉络中,国家对石油企业的市场准入、油气价格定价权、企业产权变更方面的规定体现了政府对微观主体企业的规制；国家在财税、金融、政策法规方面的规定体现了对石油石化行业的宏观干预.由此看来,政府对石油石化行业的规制是全方位的复杂性的规制.

(二)规制逐渐放松

石油石化行业的政府规制是逐步放松的.主要通过市场准入和市场竞争体现：从石油、天然气价格来看,由计划上的政府完全定价到政府与市场双轨定价,再到放开市场定价,体现了价格规制的逐渐放开；准入上,炼化和销售上具备了一定的市场竞争主体,国家通过了允许民间资本进入勘探开发领域；产权改革上,由原来的完全国有独资石油企业改组为国有控股的现代股份制企业集团,实现了政企分开,明确了所有权和经营权的关系.

(三)规制由限制性转向激励性

常见的激励性规制包括最高价格限制、标尺竞争、不对称规制等,具体到石油石化行业表现在：国内原油价格对国际原油价规定了参照区间(为每桶80-150美元),在一定程度上能刺激企业节约成本、提高效率,从而获得更大的利润空间；天然气价格规定了最高浮动上限,企业可以在这个上限以下努力提高经营效率、降低服务成本,以获得更高的收益；在鼓励外资设备和技术引进上,基本上采取了优惠的出口退税或免税.

二、我国政府对石油产业管制中存在的问题

虽然,我国对石油产业的管制改革不断深入,国家对石油产业的管制也趋于放松,现代管制体系正在逐步建立和完善.但是,我们还应清醒地看到我国对石油产业管制体系的建立和完善方面还存在以下几个主要问题：

（一）监管部门重叠.如今能对石油产业进行监管的部门,除了国家发改委,还包括国土资源部、商务部、财政部、国有资产监督委员会、国家环保局、国家税务总局、国家海洋局等几大部门,像石油、天然气的资源保护、价格、进出口管制、环境、安全等诸多问题就分属多个不同的部委管理.

（二）立法滞后,体制不全.到目前为止,我国还没有一部完整的《石油法》和《天然气法》,政府对石油天然气的管制主要依靠政策性文件和行政性审批,稳定性和透明度不足,很容易引发暗箱操作,角色模糊.

（三）缺乏开放的市场格局.虽然垄断经营被打破,但产业内上下游、海上陆地和国内外市场的分割现象仍然在局部存在统一,开放的市场格局还没有完全形成.石油资源由政府一级管理,只有获得政府颁发特许勘探许可证或开采许可证的企业,才能成为专营石油天然气的勘探开采商.

（四）政策性业务和经营性业务不分.石油产业的自然垄断业务与竞争性业务交织在一起,政策性业务和经营性业务还没有完全分开.理论研究和国外石油产业管制改革的实践表明石油产业中的自然垄断性主要集中在石油、天然气管道输运等领域,由于中国石油产业是三大石油公司上下游的垂直经营,自然垄断性和竞争性业务交织在一起.管道设施几乎全部掌握在以中石油为主的三大石油公司,这使得石油产业中的企业能凭借自然垄断业务来延伸垄断.

三、改善我国石油行业政府监管机制的对策

(一)建立独立的行业监管机构,完善法律制度.长期以来,我国对石油行业的监管一直延用《矿产资源管理法》,迄今仍没有一部完善的系统的法律来调整石油天然气的勘探开发、管道运输、石油储备以及销售等一系列环节.因此,尽快出台《石油天然气法》,使政府监管有法律可依是石油监管体制改革的一个重要目标.

(二）科学定价提高资源配置和生产效率.根据石油产业的网络型产业特点,其自然垄断特性决定了价格监管的必要性,否则垄断厂商会通过垄断高价造成分配的无效率.目前,成品油的定价方式主要靠市场竞争定价和国家定价,前者适用于经济较发达、市场机制和竞争机制比较完善的国家；后者适用经济欠发达地区.我国作为经济欠发达地区,目前需要国家的加强管制.

(三）提高国内资源利用,维护消费者合法权益

首先,改变“中准价”调整滞后的现象.我国成品油的价格变动一直存在一个“奇怪”的现象,即在国际油价上涨时积极跟进,在国际油价下降时迟迟不见调整.造成这种现象的原因是我国成品油价的调整总是滞后于国际油价,这个滞后带来了诸多弊端,如国内的“油荒”现象.政府应该推出一个合理的监管价格,尽可能缩短油价调整的“中准期”,更好地反映国际市场变化,克服我国成品油价格倒挂现象的发生.

其次,建立政府听证会制度,主导定价方式.听证会制度在我国其他自然垄断行业的价格形成过程中已经被广泛应用,石油行业也应如此.石油价格关系着多方面因素,一旦不稳定,会造成社会动荡,影晌国民经济增长.

再次,开放石油期货市场,争取国际油价的定价权.我国目前已经成为世界成品油消费第二大国,但在国际成品油定价这一环节中依然没有发言权.通过近年来的改革,我国石油工业的基本结构和发展思路已经清晰.在此基础上,一部全面调整石油勘探、开采、加工炼制、储运、销售的《石油法》的出台是十分必要的.它能够进一步肯定和巩固石油工业改革的成果,同时为石油行业的可持续发展提供必要的法律环境.