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摘 要：公共管理是一种建立在伦理关系基础上的新型的社会治理模式,在公共管理中,权力关系、法律关系和伦理关系处在一种平衡的互动之中.权力关系、法律关系是它在以往的社会治理模式中继承而来的,而伦理关系则是公共管理关系体系中独特的职业关系.公共管理伦理关系赖以生成的客观依据是社会的服务期望,而主观根据则是公共管理者的道德觉识.人与人之间平等化的历史进程,是理解公共管理伦理关系生成之历史必然性的锁钥.
关 键 词：公共行政管理；伦理基础；公共伦理
[中图分类号]：D035[文献标识码]：A[文章编号]：1002-2139(2011)-17-0208-01
一、问题的提出
长期以来,无论是西方主流的行政管理学,还是中国的行政管理学,在工具理性的指导下,存在着将公共行政管理简化为一套行政程序、管理技术、生产工艺的倾向,将公共行政管理的功能仅仅局限于执行法律和实施政策,缺乏对公共行政管理的基本价值、目的和目的的合理性的探讨与反思.这种倾向越来越不合时宜了.实际上,伦理道德和公共行政管理并不是格格不入的.公共行政管理不仅是一个执行法律和实施政策的过程,而且是一个实现伦理价值的过程,它有着丰富的伦理学内涵.
二、公共管理伦理的基础及现状
当今中国正处在以城市化为主导的社会转型的关键时期.改革开放以来,飞速发展的城市化进程,使社会出现了发展的种种不协调,如人口流动量的突增,城市不同社会群体之间却缺乏必要的整合；传统单位制的衰微,职工对单位的归属感弱化、游离性增加,使城市管理常有失衡；政府转换职能,社会却缺少承接政府剥离出来的社会职能的相应中介机构,等等.不可否认,市场经济以不可阻挡的势头,促成着社会公共生活日益繁杂、多元,并在一定程度上造成了社会公共伦理的“空场”.为此,作为具有特定的价值性认同与互助往的共同体―――“社区”(Community),从城市化发展过程中凸现出来,成为基层的政治体制改革和法制建设的“着落点”.公共伦理是以公共理性为核心的社会精神价值取向,它直接决定着社会民众的道德走向与精神建构.社会主义市场经济体制的形成,致使以往计划经济条件下盛行的“国家主义”精神价值取向日趋衰微,而与西方人文背景相协调的“个人主义”精神价值取向又难以在中国本土全面移植,因而,公共行政管理的伦理规范主要内容为公益至上、有害不为、慎用权力、社会责任、平等竞争、增进信任.这些规范为公共行政管理奠定了伦理基础.
三、公共管理中的伦理关系
(一)伦理关系的定义和范畴
公共管理中的伦理关系也是指那些在公共管理活动中形成的、可以根据道德原则来加以判断的职业关系.公共管理中的伦理关系具有多重向度:在整体层面上主要是指公共管理主体与客体之间的伦理关系；在个体层面上主要是指公共管理者与被管理者,以及公共管理者之间的伦理关系；在整体与个体的联结处,则是指公共管理组织与公共管理者个人之间的伦理关系.由于伦理学的考察视角是立足于个人的存在及其行为之上的,即使是考察制度及程序的合道德性时,也是从个人出发的.所以,在一般情况下,伦理关系的主体主要是指生活在特定条件下和从事某类特定活动的个人.这样一来,公共管理伦理学所考察的公共管理中的伦理关系也主要是指以公共管理者个人为核心的那些由于公共管理职责和行为所引发的伦理关系.
(二)群体间伦理关系与权力关系和法律关系的差异
公共管理活动是以组织的形式展开的,在政府公共管理组织与社会公共管理组织之间、公共管理主体与客体之间,也存在着群体性的伦理关系.可是,这种群体间的伦理关系与权力关系和法律关系在实现方式上是不同的.权力关系在群体间是以层级节制的方式实现的,法律关系则是通过群体间的不同职能和职责定位确立起来的.群体间的权力关系和法律关系都会要求群体中的代表承担关系链中联结纽带的职能,但这些代表并不是作为个体的人而存在的,而是直接代表着整个群体.所以,权力关系、法律关系在群体间就直接地是群体性的关系,并不直接地涉及作为群体成员的个人.只有进入到群体内部,作为群体成员的个人才会成为权力关系、法律关系的承担者.公共管理中的伦理关系则恰恰相反,它首先是公共管理组织群体成员个人之间的伦理关系,其次才是组织群体间的伦理关系,即使以组织群体间关系的形式存在,也只有经由个人和通过个人,才是具有现实性的关系.这就要求在认识公共管理中组织群体间的伦理关系时,也需要以个人为基点.
可见,公共管理中的伦理关系与权力关系、法律关系有着正好相反的路线.在作用方式上也是如此.权力关系、法律关系的确立首先是在组织群体的层面上,但其目标是要深入到群体的内部.也就是说,在群体的层面上,为群体的性质、职能、职责进行定位,然后进入到群体的内部,使群体中的每一个成员的职能、职责都明确化.只有在群体和个体两个层面上都实现了职能、职责的明确化,公共管理组织才拥有了由权力关系、法律关系编织起来的合理性结构.但是,如果公共管理组织仅仅拥有了这种合理性结构的话,那么与传统的官僚制组织结构并没有根本性的区别.公共管理的组织结构之所以不同于传统的官僚制组织,是由于公共管理组织中的伦理关系的显性化.伦理关系在公共管理组织中的作用路线是以个人为起点的,通过个人去实现组织成员间的积极合作和有效协调,然后上升到群体的层面.在群体之间,也是通过个人来促进群体间的积极合作和有效协调的.所以,权力关系、法律关系在公共管理中的作用路线是从群体到个体、从集体到个人,而伦理关系的作用路线则是从个体到群体、从个人到集体.